Венеціанська комісія оприлюднила свій висновок щодо закону про олігархів. І тим самим поставила жирну крапку в дискусії про те, хороший це закон чи поганий. Два роки тому думки українських діячів щодо цього розділилися. Венеціанка фактично виконала роль судді і присудила перемогу у суперечці критикам закону. А Володимиру Зеленському та всім захисникам його ідеї - поразку.

"Великий парадокс" улюбленого закону Зеленського

Втім, висновок Венеціанської комісії говорить не лише про те, що закон є поганим. Він говорить ще й про те, що боротьбу з олігархами потрібно вести принципово іншим способом - системним, але цього не спостерігалося. "Венеціанська комісія заявляє, що боротьба з олігархічним впливом в Україні повинна здійснюватися за допомогою продуманої та ефективної комплексної системи, а не за допомогою цього закону", - зазначається в документі. І в результаті маємо, що за чотири роки президентства Володимира Зеленського для системної боротьби з олігархами не зроблено нічого.

Натомість було прийнято закон, який підмінив системну боротьбу з олігархами індивідуальною. "Такий підхід має безперечно каральний характер", - констатує Венеціанка і наголошує, що "заходи, запропоновані законом у його нинішньому вигляді, викликають серйозні побоювання щодо їх сумісності з гарантіями ЄСПЛ".

Комісія не побоялася сказати, що цей закон фактично не про боротьбу з олігархами, а про боротьбу з політичними опонентами влади. "Венеціанська комісія вважає, що існує ризик вибіркового застосування закону через визнання політичних конкурентів "олігархами", що унеможливлює фінансування ними кампаній опозиційних політичних партій чи кандидатів або мітингів, які проводять ці партії чи кандидати, та/або не застосовувати ті самі заходи проти потенційних політичних прихильників. У цьому відношенні закон важко узгодити з принципами політичного плюралізму та верховенства права, оскільки він може бути використаний у політичних цілях, становлячи таку ж велику небезпеку для демократичної структури держави, як і сама олігархізація", - йдеться в документі.

Більше того, Венеціанка фактично вказала на те, що цей закон ухвалено на користь олігархів у владі. Тобто, це насправді закон не проти олігархів, а на користь олігархів, але не всіх, а деяких. У висновку комісії сформульовано "великий парадокс" закону про олігархів: якби адміністрація (тобто президент і уряд) і судова влада були досить незалежними від олігархів, щоб реалізувати записані в законі індивідуальні заходи проти олігархів, то такі заходи були б не потрібні, бо можна було б реалізувати набагато більш системну та ефективну стратегію. "Якщо ж, навпаки, адміністрація та судова влада "захоплені" інтересами, боротися з якими покликані індивідуальні заходи, то такі заходи або неефективні, або вкрай небезпечні для прав людини, демократії та верховенства права", - зазначає комісія.

"Інтереси, боротися з якими покликані індивідуальні заходи" - це ні що інше, як інтереси олігархів. І формулювання про те, що адміністрація та судова влада "захоплені" цими інтересами, - це констатація того, що не лише судова, а й президентська та виконавча гілки влади зараз є владою олігархів.

Тут слід зазначити, що висновок Венеціанської комісії відіграє роль рекомендацій не лише для української влади, а й для керівних органів Євросоюзу. Іншими словами, навіть якщо Зеленський та "слуги народу" проігнорують цей документ, його не проігнорує Єврокомісія. Нагадаємо, рік тому у "семи кроках", які має зробити Україна на шляху до членства в ЄС, Єврокомісія записала, що впровадження закону про олігархів "має бути зроблено юридично обґрунтованим чином з урахуванням майбутнього висновку Венеціанської комісії". І оскільки Венеціанка дала розгромний висновок, то для Єврокомісії та Європейської ради матиме принципове значення, яку подальшу лінію поведінки оберуть Зеленський та "слуги народу".

Ідеться не лише про те, щоб анулювати поганий закон. Ідеться ще й про те, чи будуть викорінені причини, які дозволили йому з'явитися на світ у вигляді законопроекту і потім стати законом.

Система без запобіжників

Усі знають, що закон про олігархів - це особиста ініціатива Зеленського. Але не можна покладати відповідальність на нього одного. Адже не він його писав і не він його приймав.

У будь-якій нормальній демократичній державі є ефективні запобіжники від волюнтаристських рішень. Ситуація із законом про олігархів показала, що в Україні таких запобіжників немає. Точніше, формально вони є, проте практично не працюють.

Першим запобіжником мала стати РНБО. Свою ідею Зеленський висунув на засіданні РНБО 15 квітня 2021 р. Цей орган призначений не для того, щоб говорити президенту: "Ах ви найвеличніший, і ідеї у вас геніальні". Принаймні закон про РНБО не наділяє цей орган такою функцією. Навпаки, РНБО зобов'язана сама генерувати ідеї та, як записано в законі, вносити пропозиції президенту. Тобто це орган саме для того, щоб всебічно обговорити проблему та знайти адекватне рішення. І якщо він цю функцію не виконав, значить, він недієздатний. За чотири роки РНБО не спромоглася внести Зеленському пропозиції щодо ефективної комплексної системи боротьби з олігархічним впливом. А натомість підтримала ідею, яку зараз забракувала Венеціанка у абсолютно знущальних формулюваннях.

Другим запобіжником мали стати органи, які розробляли законопроект. Їхній список відомий. На тому ж засіданні РНБО Зеленський повідомив, що він запропонував розробити закон про олігархів "РНБО та Офісу президента у співпраці з Антимонопольним комітетом". Отже, за розробку законопроекту відповідали секретар РНБО Олексій Данілов (йому підпорядковується апарат РНБО), заступник керівника Офісу президента Андрій Смирнов (саме його підпис стоїть під пояснювальною запискою до законопроекту) та голова АМК Ольга Піщанська. У цих діячів (і у підлеглих їм апаратних працівників, які писали законопроект) була можливість виправити та покращити початкову ідею з огляду на критичні зауваження та європейський досвід системної боротьби з олігархічним впливом. Але вони цією можливістю не скористалися, а натомість породили відверто поганий законопроект.

Далі був третій запобіжник - Верховна Рада. "Слуги народу" чудово знали, що закон про олігархів неодмінно потрапить на розгляд Венеціанки. І вони могли в процесі підготовки проекту до другого читання прибрати якісь одіозні моменти. Наприклад, неважко було здогадатися, що Венеціанку шокує норма про те, що президент за допомогою контрольованого ним РНБО сам "призначатиме олігархів". Можна було б передати цю функцію НАЗК, яке в очах західних партнерів виглядає незалежним органом. Але "слуги народу" не посміли заперечувати Зеленському та продемонстрували свою повну керованість із Банкової. Коли ж на початку вересня 2021 р. Дмитро Разумков направив проект на аналіз до Венеціанки (не чекаючи, коли це зробить моніторинговий комітет ПАРЄ, але вже із законом), "слуги народу" за вказівкою з Банкової просто прибрали його з посади спікера - немов проблема була в ньому, а не в поганому документі.

На що сподівалися на Банковій

Отже, Банкова спеціально спалила всі запобіжники і добилася такого закону про олігархів, який завідомо не міг бути схвалений Венеціанкою та Єврокомісією. Тут, звісно, виникає питання, на що вона сподівалася.

Відповідь можна знайти у тодішній риториці міністра закордонних справ Дмитра Кулеби. Закон про олігархів було ухвалено у другому читанні і в цілому 23 вересня 2021 р. А вже 27 вересня Кулеба натякнув про радикальний поворот в українській зовнішній політиці.

"У нас за 30 років незалежності виробилася така "партнерозалежність": "А що скажуть партнери?", "А куди ми без партнерів?" - заявив він в ефірі телеканалу ICTV. - Я категорично пропоную відірватися від цієї логіки, бо так довго ми у партнерозалежності не протягнемо. Ми повинні не боятися вибудовувати свою політику".

Далі Кулеба навів вельми симптоматичний приклад. Тезу про необхідність покладатися виключно на свої сили він використав, обґрунтовуючи ймовірну зустріч Зеленського з Путіним без участі лідерів Німеччини та Франції - партнерів Нормандського формату.

Схоже, на Банковій тоді припускали, що російського вторгнення не буде і нашої євроінтеграції також не буде. І що в результаті ніхто їм (Зеленському та "слугам народу") не завадить цей закон правозастосовувати.

Ну, а тепер вийшов великий скандал. Процитуємо вердикт Венеціанки: "Наразі закон про олігархів не можна розглядати як демократичну відповідь на лихо олігархізації. Закон важко узгодити з принципами політичного плюралізму та верховенства права, оскільки він потенційно може бути використаний у політичних цілях. Оскільки на даному етапі здається, що доти, поки суть нинішнього персонального підходу не зміниться, навіть значні зміни до закону про олігархів не виправлять неминучі суперечності із стандартами Ради Європи щодо прав людини, демократії та верховенства права. Отже, Венеціанська комісія робить висновок, що закон не слід виконувати в тому вигляді, в якому він є наразі, і що слід застосовувати системний підхід".

Цікаво, як Банкова виходитиме із становища і як це сприймуть у Євросоюзі. Швидше за все, ми не почуємо від влади чесних зізнань, що закон був поганим. І, звісно, ніхто нікого не покарає. Натомість нам розкажуть, що, мовляв, закон прекрасний, але, ви ж розумієте, через велику війну необхідно його відкласти, а по закінченні війни доведеться його переробити з урахуванням нових реалій. Тобто проблема нібито не в законі, а у війні.

Тим часом Єврокомісія навряд чи задовольниться просто зупиненням закону. Їй важливо побачити найближчими місяцями виконання рекомендацій Венеціанки щодо необхідності нових законів або заходів, які включали б, зокрема, "посилення боротьби з корупцією на високому рівні", "підвищення прозорості та підзвітності державних закупівель", "зміцнення плюралізму ЗМІ". Якщо все зробити за розумом і сумлінням, то вийде той самий системний підхід, а боротьба з олігархами буде його складовою. Лише шкода втрачених чотирьох років.