После длительного и глубокого спада украинская экономика на протяжении последних четырех лет демонстрирует положительную динамику. Особенно впечатляющим был 2003 год, когда планируемые правительством показатели выполнены и перевыполнены не на десятки, а на сотни процентов. В этом нас убеждает настойчиво и систематически официальная статистика, а также многочисленные постановления Кабинета Министров Украины, радужные сообщения коллегий Министерства финансов и Министерства экономики и по вопросам европейской интеграции Украины. Следует особо подчеркнуть, что, действительно, такого бурного роста экономики не имеет ни одна страна Европы. Впору воскликнуть: наконец - то дождались! Украина вступает в эру экономического чуда.

Если это так, то в соответствии с экономической теорией указанный рост должен привести к улучшению качества жизни большинства населения, и в первую очередь - к росту заработной платы, и в первую очередь - минимальной. Почему же тогда по предложению правительства сроки ее повышения неоднократно переносятся, а размер уменьшен с 237 до 205 гривен? Правительство обосновывало свои предложения отсутствием бюджетных средств. Так ли это?

ФЕНОМЕН ЖДЕТ РАЗГАДКИ

Несомненные статистические успехи и позитивные изменения в экономике одновременно продемонстрировали нам принципиальную ограниченность потенциала существующей экономической системы, наличие явного дисбаланса между резким ростом макроэкономических показателей и доходами государственного бюджета. Об этом говорится в Указе Президента Украины от 09.02.2004 N 175 "О системе мер по устранению причин и условий, способствующих преступным проявлениям и коррупции", изданном по итогам Всеукраинского совещания по проблемам борьбы с организованной преступностью и коррупцией и защиты прав человека. Указ предписывает правительству до 1 марта 2004 года "проанализировать причины несоответствия поступления доходов в бюджет Украины динамике основных макропоказателей экономического и социального развития Украины, учтенных при формировании Государственного бюджета Украины на 2003 год, и принять меры по недопущению такого несоответствия в 2004 году". Как видим, проблема особой государственной важности, а общество так и не знает породивших ее причин, поскольку объяснения этого украинского экономического феномена как не было, так и нет на протяжении трёх лет.

Думается, что темпы роста производства и доходов (с учетом низкого исходного уровня и исключительно благоприятной внешней конъюнктуры) можно охарактеризовать в лучшем случае как умеренные. Такой рост в силу самой природы обеспечивающих его условий является хрупким и неустойчивым. Ведь он в значительной степени опирается на инфраструктурный и технологический задел, созданный еще несколько десятилетий тому назад. В 90 - е годы вложения в экономику резко сократились, но эффект недофинансирования начинает ощущаться только сейчас и в полной мере проявится лишь в ближайшие пять - десять лет. Но неспособность правительства определиться с необходимыми структурными реформами уже сейчас начинает оказывать серьезное негативное воздействие на крупные предприятия.

В этой связи возникают и такие вопросы: случайно ли достигнуто перевыполнение основных макроэкономических показателей или это результат целенаправленной деятельности правительства, результат планирования его стратегии и тактики? Способно ли правительство воспользоваться экономической ситуацией и направить свои усилия на совершенствование управления социально - экономическими процессами, а значит в пользу граждан страны, налогоплательщиков?

Большинство ответов на поставленные вопросы дают выводы коллегии Счетной палаты по результатам анализа и оценки выполнения макроэкономических показателей, утвержденных Законом Украины "О Государственном бюджете Украины на 2003 год", и их влиянию на выполнение государственного бюджета. Здесь необходимо особо отметить, что выводы коллегии диаметрально противоположны оценке, прозвучавшей на недавнем расширенном заседании Кабинета Министров по итогам социально - экономического развития в 2003 году и выполнения программы деятельности правительства.

ПОВТОРЕНИЕ ПРОЙДЕННОГО

Напомню читателям, что в посланиях Президента Верховной Раде "Европейский выбор. Концептуальные основы стратегии экономического и социального развития Украины на 2002 - 2011 годы", в программах деятельности правительства четко очерчены ориентиры развития государства на 2003 год и, в частности, достижение роста валового внутреннего продукта не менее чем на 6%. Показатели одобренного правительством проекта Государственной программы экономического и социального развития Украины на 2003 год также основывались на этом показателе (6%), однако назывались "целевым сценарием социально - экономического развития государства". Кстати, эта программа не рассматривалась Верховной Радой Украины, не контролировалась правительством и, в результате, осталась невостребованной.

Но фактически уже на стадии составления проекта государственного бюджета правительство отошло от заданий, определенных посланием Президента и Государственной программой экономического и социального развития на 2003 год. Как известно, проект государственного бюджета составлен по так называемому консервативному сценарию развития экономики, что является нарушением требований действующего законодательства в части согласования показателей Государственной программы экономического и социального развития и Государственного бюджета Украины.

В дальнейшем чиновниками как предыдущего, так и действующего состава Кабинета Министров Украины последовательно отстаивался "консервативный сценарий" экономического и социального развития.

ИСКУССТВЕННЫЙ ТОРМОЗ

Показатели проекта государственного бюджета рассчитывались, исходя из роста ВВП до 4%, промышленного производства - 4,5%, экспорта - 1,6%, импорта - 3,9%. В целом доходы государственного бюджета планировались в сумме 47,1 гривен.

По итогам экспертизы проекта Закона Украины "О Государственном бюджете Украины на 2003 год", проведенной по поручению Верховной Рады Украины, Счетная палата пришла к выводу, что прогнозируемые тенденции к замедлению экономического развития правительством не обоснованы, и предложила увеличить доходы государственного бюджета на 6,8 млрд. грн. (до 53,9 млрд. грн.) за счет дополнительных источников поступлений доходов, улучшения их администрирования и отмены неоправданных льгот. Хотя отдельные предложения Счетной палаты и вошли в Закон Украины "О Государственном бюджете Украины на 2003 год", однако его доходная часть первоначально была утверждена в сумме 50 млрд. гривен.

При этом вопреки требованиям Конституции Украины статьей 63 Закона Украины "О Государственном бюджете Украины на 2003 год" приостановлено действие отдельных статей более чем 40 законов, в том числе и социального характера. В частности, на 2003 год были отменены нормы Закона "Об охране детства", касающиеся бесплатного питания учащихся 1 - 3 классов общеобразовательных учебных заведений, а также отменено обязательное государственное страхование детей - сирот и детей, лишенных родительской заботы. Приостановлено действие статьи 9 Закона "О содействии социальному становлению и развитию молодежи в Украине" в части предоставления ученикам общеобразовательных учебных заведений льгот на проезд по территории Украины железнодорожным, водным, автомобильным, городским (кроме такси) транспортом.

В целом государственный бюджет в 2003 году впору бы назвать чрезвычайным - настолько были минимально учтены в нем общественные потребности и столь велика была нагрузка, возлагавшаяся на недостаточно развитую инфраструктуру. В определенной степени этот факт даже признается официально и оправдывается исключительно "пиковым" периодом платежей по внешнему долгу. Выходит, у государства априори нет средств на поддержку какой бы то ни было социально - экономической активности.

Но стратегия, избранная правительством, была опровергнута реальной ситуацией, и уже по итогам экономической деятельности в первом квартале 2003 года были внесены изменения в Закон Украины "О Государственном бюджете Украины на 2003 год" в части увеличения доходов государственного бюджета на 2,9 млрд. грн. до - 52,9 млрд. гривен. В дальнейшем за счет многочисленных изменений этого закона в течение бюджетного года запланированные доходы увеличены до 53,3 млрд. грн., что фактически соответствовало предложениям Счетной палаты.

Судите сами. Реальный ВВП возрос на 9,3%, что более чем вдвое превысило показатель, заложенный в бюджет, и в 1,6 раза - тот, который фигурировал в Программе деятельности Кабинета Министров "Открытость, действенность, результативность". Достигнутый промышленный рост (15,8%) опередил в 3,5 раза прогнозные предположения, учтенные в расчетах бюджетных параметров. Увеличение объема экспорта товаров и услуг (на 24,1%) в 15,1 раза превзошло консервативный бюджетный ориентир и в 4,8 раза - тот, что был определен Программой деятельности Кабинета Министров.

Не умаляя очевидных позитивных процессов развития экономики государства, замечу, что значительное отклонение фактических макропоказателей от предусмотренных Госпрограммой экономического и социального развития и госбюджетом Украины на 2003 год свидетельствует о серьезных просчетах в планировании. На мой взгляд, это объясняется утратой связи между центральными органами исполнительной власти и субъектами предпринимательства, ослаблением госуправления экономикой, а также контроля над составлением и выполнением финансовых планов госпредприятий. Имеющиеся возможности по увеличению экспорта в прогнозах социально - экономического развития на 2003 год не были учтены, хотя договоры, заключенные с потребителями продукции, работ и услуг являются основой финансовых планов предприятий.

РОСТ ЕСТЬ, ДЕНЕГ НЕТ

Ускоренный экономический рост и значительное перевыполнение основных макроэкономических показателей должны были адекватно влиять на финансовые ресурсы, в том числе ресурсы госбюджета. Доля перераспределения ВВП через сводный бюджет против 2002 года возросла на 1,2 проц. пункта и составила 28,6 процента. Номинальный ВВП возрос на 37,4 млрд. грн. и достиг 263,2 млрд. гривен. Последнее обусловило прирост поступлений в бюджеты от налогов на производство и импорт в сумме 10,7 млрд. гривен.

Значительное превышение фактических темпов роста промышленного производства против темпов, закладывавшихся в бюджетных расчетах, способствовало дополнительным поступлениям доходов в сумме 1,7 млрд. гривен. Существенная активизация внешнеэкономической деятельности в прошлом году позволила дополнительно привлечь в государственный бюджет 2,2 млрд. гривен. Инфляционные факторы обеспечили увеличение бюджетных ресурсов более чем на 790 млн. гривен.

По экспертной оценке Счетной палаты финансовые ресурсы государственного бюджета, при включении в них как начисленных платежей, так и предоставленных льгот по налогообложению, а также имеющийся налоговый долг (с учетом бюджетной задолженности по возмещению налога на добавленную стоимость) составляли в 2003 году 106,7 млрд. гривен. Однако аккумулировать в бюджетное тело удалось лишь половину имеющегося финансового ресурса государственного бюджета - 55 миллиардов гривен.

Именно отсутствие средств в государственном бюджете не позволило реализовать следующие приоритеты бюджетной политики на 2003 год:

- обеспечение социальной направленности государственного бюджета;

- повышение уровня реальных доходов населения и покупательной способности граждан;

- обеспечение социальных гарантий.

Законодательно закреплено, что основой для расчета расходов на социальные цели и формирования на их основе бюджетов всех уровней являются государственные гарантии и государственные социальные стандарты. К числу основных государственных социальных гарантий относится минимальный размер заработной платы. Гарантии, являющиеся основным источником существования, не могут быть ниже прожиточного минимума, установленного законом. Это является конституционной нормой.

Прожиточный минимум в расчете на месяц утвержден в ноябре 2001 года в размере 342 гривни (для трудоспособных граждан - 365 гривен) и с тех пор не пересматривался. При этом Закон Украины "О прожиточном минимуме на 2003 год" предоставил право устанавливать размеры государственных социальных гарантий, определяемых в зависимости от прожиточного минимума, Законом "О Государственном бюджете Украины на 2003 год".

Тем не менее, законом "Об установлении размера минимальной заработной платы на 2003 год" ее размеры установлены: с 1 января - 185 грн. в месяц (54% от прожиточного минимума), а с 1 июля - 237 грн. на месяц (69,3% от прожиточного минимума).

По предложению Кабинета Министров Украины в мае прошлого года срок введения минимальной заработной платы в размере 237 гривен перенесен на 1 декабря 2003 года. А в ноябре ее размер уменьшен до 205 гривен, что обосновывалось отсутствием бюджетных средств, а также целесообразностью восстановления междолжностных соотношений в связи с введением нового размера минимальной заработной платы.

С последним, конечно, трудно не согласиться. Система оплаты труда должна основываться на тарифной сетке. В настоящее время имеют место значительные диспропорции в уровнях оплаты труда работников разных отраслей экономики и регионов, нарушены междолжностные соотношения в уровнях оплаты труда работников разной квалификации. Бессистемное решение правительством этих вопросов в период рассмотрения и утверждения государственных бюджетов, а зачастую и после, без надлежащего правового и финансового обеспечения, свидетельствует об отсутствии четкой стратегии и механизмов для повышения уровня оплаты труда и оптимизации структуры заработной платы.

С целью восстановления нарушенных соотношений условия оплаты труда бюджетников в течение 2003 года изменялись трижды (с 1 мая, 1 июля, 1 сентября), что привело к неоднократному пересмотру и переутверждению бюджетными учреждениями в течение года более 100 тысяч смет и штатных расписаний, проведению перерасчетов за несколько месяцев "задним числом" и несвоевременной выплате зарплаты. В отдельных отраслях бюджетной сферы выплата зарплаты в соответствии с повышением с 1 мая и 1 июля началась только в сентябре - октябре.

Несмотря на рост реальной зарплаты за 2003 год на 15,2%, уровень ее остается низким. Так, в декабре 2003 года около 50% работающих получали заработную плату в размере до 363 грн. (прожиточный минимум); 16,7% - от 365 грн. до 500 грн.; 23% - от 500 грн. до 1000 грн. и 10,6% - свыше 1000 гривен.

Номинальная средняя заработная плата в минувшем году составила 462 гривни ($86,7), что гораздо ниже, чем в Российской Федерации, Казахстане и Беларуси. Так, в декабре прошлого года средняя зарплата в Российской Федерации составляла $249, Казахстане - $192, Беларуси - $139, в Украине - $103.

Как свидетельствует опыт постсоциалистических стран Центральной и Восточной Европы, реальные изменения в их экономиках начались тогда, когда средняя месячная зарплата выросла до уровня, эквивалентного $300 и выше. Так что до настоящего экономического чуда нам еще о го го. Горько, но факт: из - за целого рядасистемных проблем, которые не дали возможности использовать позитивные сдвиги в экономике страны, экономические достижения не имели адекватного влияния на исполнение государственного бюджета. Номинальные доходы сводного бюджета возросли на 21,3%, а государственного - на 20,9%. Однако реальные доходы сводного бюджета, приведенные к сравнимым условиям, выросли только на 2,9%, а государственного - даже уменьшились на 3,2%.

ОТГАДКИ

К значительным недоборам доходов бюджетов привела действующая система льготного налогообложения и протекционистская политика государства относительно отдельных отраслей экономики. Сравните: в 2003 году доходы сводного бюджета составляли 75,2 млрд. грн., а налоговые льготы были предоставлены на сумму 65 млрд. гривен. Прямые потери бюджетов ориентировочно составили 36 млрд. грн., или 55,4% общей суммы льгот и 47,9% фактических поступлений доходов в сводный бюджет.

Действующие нормы налогообложения, устанавливая неравные условия путем предоставления льгот, дискриминируют большинство субъектов экономической деятельности. Так, в Украине зарегистрировано почти 684 тысячи юридических лиц - налогоплательщиков, из которых льготами по налогообложению пользовались 104 тысячи, или каждый шестой зарегистрированный (15,2%).

Налоговыми законами не установлены требования о ведении учета и целевого использования средств, полученных налогоплательщиками в виде льгот. Суммы льгот исчисляются непосредственно налогоплательщиками, независимо от форм собственности и ведомственной подчиненности. Обязательность отчетности субъектов хозяйственной деятельности в части льгот также не предусмотрена. Обоснованность использования льгот можно определить только путем документальных и встречных проверок налоговыми органами. Между тем льготы часто получают недоимщики и нарушители действующего законодательства. Поэтому необходимо пересмотреть действующую политику льготного налогообложения и перейти к прямому контролируемому бюджетному финансированию программ поддержки приоритетных видов экономической деятельности.

Основной целью предпринимательской деятельности является получение прибыли, что отражено в уставах всех субъектов предпринимательства. Убыточная деятельность предприятий при отсутствии источников покрытия убытков сомнительна. Это подтверждают и проверки налоговых органов: практически каждое второе проверенное убыточное предприятие скрывало прибыль от налогообложения. Анализ налогового законодательства показывает, что право на покрытие убытков в прошлом году за счет уменьшения налогооблагаемой прибыли в дальнейшем стимулирует убыточную деятельность предприятий и потерю базы налогообложения. Согласно законодательным нормам, отрицательное значение объекта налогообложения учитывается налогоплательщиком в последующих налоговых периодах.

В 2003 г. 41% предприятий объявил себя убыточным. В результате в государственный бюджет, по экспертной оценке, не поступило свыше 5 млрд. гривен. Наибольшие потери нанесла бюджету убыточная деятельность промышленных предприятий (на них приходится почти 55%). Это привело к потере 2,7 млрд. грн. бюджетных доходов.

Не свидетельствует о полномасштабном экономическом буме и сохраняющаяся платежная проблема. Дебиторская задолженность субъектов предпринимательства за 2003 год возросла на 34,7 млрд. грн., или 14,5%, кредиторская - 42,2 млрд. грн. или 13,9% и, вдумайтесь, превысила произведенный ВВП в 1,3 раза. Долг за потребленные энергетические ресурсы увеличился на 2 млрд. грн., или 12,8%.

В связи с распространением давальческих схем во внешнеэкономической деятельности потеряно ориентировочно 2,4 млрд. грн. бюджетных поступлений. Использование этих схем позволяет на законных основаниях избегать уплаты налогов при ввозе на таможенную территорию Украины сырья с последующим вывозом готовой продукции. Популярность и выгодность этих схем среди элитных бизнесменов позволит прогнозировать, что вскоре эта проблема затмит злополучные вексельные и другие взаимозачеты.

Как и в предыдущие годы, осталась непобежденной налоговая недоимка. Пользуясь законодательным правом списывать невзысканные с плательщиков платежи, налоговые органы в 2003 году списали 2,8 млрд. гривен. Невзирая на это, налоговый долг остался почти на предыдущем уровне - 14,1 млрд. гривен. Основными бюджетными должниками являются национальные акционерные компании и государственные предприятия. Их налоговая задолженность за 2003 год возросла на 9% и ориентировочно составляла 5,7 млрд. грн., или свыше 40% общей суммы долга. Только недоимка НАК "Нефтегаз Украины" достигла 4,2 млрд. грн., или 27,4% общей суммы задолженности. При этом валовой доход компании за 2003 год увеличился на 17,2% - до 36 млрд. гривен. Деньги есть, но не для бюджета, а для инвестиций в экономику Ливии.

Отдельная тема - это налог на добавленную стоимость. Сумма начисленного налога в 2003 году составила 46,1 млрд. грн., а в государственный бюджет поступили 12,6 миллиарда. Из них 6,4 млрд. грн. подлежит возврату в виде бюджетной задолженности. При условии полного ее возмещения поступления от этого налога составят 6,2 млрд. гривен. А это только 2,6% созданной добавленной стоимости, тогда как законом ставка налогообложения установлена в размере 20 процентов. Вот такой грустный баланс имеем по этому доходному источнику.

Отрицательно повлияла на бюджетный ресурс также деятельность специальных экономических зон, которые охватывают уже 11 процентов территории страны. Впору этот статус присвоить всему государству, и тогда не будет больше проблем. Главной привлекательностью для предпринимателей в экономических зонах и территориях приоритетного развития являются налоговые льготы. За весь период работы СЭЗ сумма льгот составила 3,7 млрд. грн., в том числе, за 2003 год - 1,8 миллиарда. При этом поступления в бюджеты от реализации инвестиционных проектов равны лишь 3 млрд. грн., в том числе за 2003 год - 1,3 млрд. гривен. К потерям более 290 млн. грн. доходов бюджета привела неэффективная корпоративно - дивидендная политика.

ЧТО ДЕЛАТЬ?

Перечень потерь государственных финансов можно продлить. Ясно одно - что сосредоточение усилий правительства на указанных проблемах дало бы возможность в сжатые сроки и без значительных затрат привлечь в бюджет дополнительные ресурсы на сумму не менее 25 - 30 млрд. гривен. Но проблема даже не в том, велик или мал дополнительный ресурс. Вопрос в стратегии и тактике бюджетной политики. Сегодня мало понять механизм формирования структуры экономики и место государственной составляющей в ней. Много важнее осмыслить роль государства в экономическом процессе, в процессе первоначального накопления капитала и контроля за управлением государственными финансами. Ведь государственный финансовый контроль - одна из наиважнейших функций государственного управления.

Скажем прямо: действующая в стране неофициальная экономика неизбежно требует для своего функционирования и неофициальной системы власти, предоставляющей возможность контролировать основные хозяйственные процессы. Периодически получающие огласку громкие конфликты вокруг отдельных предприятий не более чем верхушка айсберга в процессе перехода собственности из рук в руки по причинам, не связанным с хозяйственным управлением этой собственностью. Такая система порождает целый ряд важных следствий: системный дефицит доверия, олигархическую структуру экономики, институциональную коррупцию, социальные проблемы (занятость и качество рабочей силы, низкий уровень жизни населения, сокращение социально значимых расходов).

Возможности экономической политики в таких условиях в принципе ограничены, поскольку основные условия деловой активности формируются и определяются факторами, не зависящими от компетенции национальных органов регулирования. Необходима не просто активизация усилий, а смена общей концепции и приоритетов. Настоящая экономическая реформа, которая в Украине так и не произошла, должна начинаться со стратегического планирования и с институциональных преобразований. Макроэкономические и прочие меры, конечно же, важны, но не срабатывают, пока не решены фундаментальные политические и институциональные проблемы.

P.S. Объективная оценка реально сложившейся у нас социально - экономической ситуации в определенных кругах, непосредственно влияющих на нее, воспринимается, мягко говоря, неоднозначно. Поэтому считаю необходимым еще раз напомнить, что функции и полномочия единственного в стране конституционного органа финансово - экономического контроля направлены исключительно на анализ и обнародование действительного состояния дел в управлении экономикой, прогнозировании ее дальнейшего развития. А изложенная в статье позиция ни в коей мере не является открытием. О ней известно всем тем государственным чиновникам, кто призван повышать благосостояние людей, но, к сожалению, из года в год закладывает в государственный бюджет одни и те же ошибки и делает его унизительно бедным для такой богатой страны, какой, безусловно, является Украина.

Валентин СИМОНЕНКО,

председатель Счетной палаты Украины, доктор экономических наук, профессор