14 ноября Проект Закона "Покупай украинское, плати украинцам" (разработанный группой из 31-го депутата во главе с Олегом Ляшко и Виктором Галасюком) включили в повестку дня седьмой сессии Верховной Рады. Это решение поддержали 228 депутатов. Интересно, что за внесение законопроекта в повестку проголосовали представители каждой депутатской фракции и группы, ни один депутат не проголосовал против.

Заявленная цель законопроекта - изменить правила проведения публичных закупок для стимулирования развития украинской промышленности и предпринимательства. Как наиболее важный неценовой критерий предлагается использовать показатель локализации производства. Вес критерия местной составляющей будет колебаться в пределах 20-30% от приведенной цены, это обеспечит отечественному производителю победу даже если его товар на 43% дороже аналогичного товара конкурента. То есть, при прочих равных условиях, победителем торгов будет не тот, кто предложил самую низкую цену, а тот, кто смог подтвердить местную составляющую товара или услуги.

Центр усовершенствования закупок при участии начальника отдела международной деятельности Департамента регулирования публичных закупок МЭРТ Яремы Дуля, проанализировал законопроект и обнаружил 7 сюрпризов, которые спрятали авторы законопроекта.

1. Существует риск, что закон будет распространяться не на те товары, которые имеют стратегическое значение для Украины, а на товары, чьи производители имеют большее влияние на Кабинет Министров Украины.

Особые правила закупки будут распространяться не на все предметы закупки, а на список "специализированных" товаров, который будет принят позже. В то же время в пояснительной записке к законопроекту приводятся конкретные ожидаемые последствия принятия законопроекта, например, утверждается, что благодаря ему ВВП Украины вырастет на 1,1 процентных пункта, а объем реализованной промышленной продукции (химической, машин и оборудования, электрооборудования) вырастет на 3 процентных пункта. Это означает, что авторы законопроекта уже имеют ориентировочный список "специализированных" товаров, на основе которого провели экономический анализ, но решили его не публиковать.

2. Согласно пояснительной записке "принятие и реализация проекта Закона не потребует дополнительных финансовых затрат из Государственного бюджета Украины", однако механизм который предлагают авторы, может увеличить стоимость закупок "специализированных" товаров на 43% [1].

Например, если импортер предложит цену в 700 000 грн, а отечественный производитель за идентичный товар поставит 999 000 грн, то в соответствии с формулой в законопроекте закупщик должен выбрать предложение украинского производителя, которое на 43% дороже предложения конкурента.

В случае реализации идеи авторов законопроекта, когда все импортные товары на рынке публичных закупок будут замещены украинскими, дополнительные расходы Государственного бюджета и государственных предприятий оцениваются в 44,9 млрд грн [2].

3. Законопроект создает новые возможности для коррупции и дискриминации участников и значительно бюрократизирует процедуру закупки.

Для того, чтобы воспользоваться возможностью, которую предоставляет законопроект №7206, производителю нужно будет документально подтвердить 7 составляющих критерия местного происхождения предмета закупки. Это десятки справок и документов, подтверждающих происхождение каждого вида сырья и материалов, использованных в производстве, статус резидента всех работников, документы, подтверждающие страну происхождения основных средств, а также суммы амортизации, арендных платежей и многое другое.

Отсутствие критериев того, что можно считать достаточным доказательством включения конкретного вида расходов в производственную себестоимость предоставит закупщикам большую свободу выбирать "своих" и отсеивать нежелательных поставщиков.

4. Авторы законопроекта прогнозируют, что их инициатива будет стимулировать развитие малого и среднего предпринимательства (МСП), но на самом деле следствием законопроекта №7206 станет уменьшение количества МСП на рынке ProZorro.

Прямым следствием увеличения бюрократических требований станет рост цены участия в закупке для малых и средних предприятий. В отличие от крупных предприятий, МСП не имеют больших юридических и бухгалтерских отделов, которые могут подготовить десятки новых справок и документов, которые станут необходимыми, если законопроект №7206 будет принят.

5. Целью законопроекта декларируют защиту украинских товаров. На самом деле он приведет к вытеснению с рынка дистрибьюторов, которые реализуют украинские товары.

Подробную информацию, например, о заработной плате рабочих, непосредственно вовлеченных в производство конкретного предмета закупки, может иметь только производитель. Посредник не имеет доступа к этой информации и, как следствие, не сможет воспользоваться возможностями, которые предоставляет законопроект №7206. Даже если его товар 100% украинский.

Уход с рынка фирм-дистрибьюторов, которые также создают рабочие места и платят налоги, будет иметь негативные последствия для системы публичных закупок и экономики. Непосредственным результатом станет рост количества неудачных закупок в системе, поскольку дистрибьюторам будет сложнее участвовать, а производители и сейчас редко появляются на тендерах.

6. Законопроект ставит иностранных производителей в настолько невыгодное положение, что они с высокой вероятностью перестанут участвовать в украинских публичных закупках.

В условиях, когда твой конкурент выигрывает, даже если его товар на 43% дороже, редкий производитель захочет участвовать в аукционе. Как следствие, увеличится количество неудачных тендеров и уменьшится уровень конкуренции на рынке. При худшем сценарии, компания может полностью покинуть Украину, объем инвестиций уменьшится, а люди потеряют рабочие места.

7. Законопроект противоречит принципам, которые заложены в Соглашении об ассоциации между Украиной и ЕС и Соглашении ВТО о государственных закупках (WTO GPA), вредит имиджу Украины как надежного международного партнера и может привести к симметричным мероприятиям со стороны других стран.

Преамбула Соглашения GPA четко регламентирует, что страны участники соглашаются, что "меры в отношении государственных закупок не должны быть подготовлены, приняты или применены таким образом, чтобы обеспечить защиту отечественных поставщиков, товаров, услуг или дискриминировать иностранных поставщиков, товаров или услуг" [3]. 46 стран-подписантов Соглашения отнесутся негативно к идее украинских парламентариев использовать показатель локализации в качестве важнейшей составляющей неценовых критериев по правилам законопроекта.

Соглашение ВТО о государственных закупках предполагает взаимовыгодное открытие рынков публичных закупок среди участниками соглашения. Установление Украиной преференций для национальных компаний в разрез с обязательствами, указанными в Соглашении, может повлечь зеркальные ограничения на украинских компаний. Важно отметить, что на заседании Комитета 18 октября 2017 Стороны Соглашения ВТО по государственным закупкам отметили недопустимость предоставления преференций национальным поставщикам в нарушение обязательств по Соглашению.
Для дальнейшего обсуждения законопроекта нужна публикация предварительного перечня специализированных предметов закупки, или хотя бы списка критериев по которым они будут избираться. Также необходима публикация экономического анализа, на основе которого было написано финансово-экономическое обоснование в пояснительной записке к законопроекту.

Материал подготовлен Центром усовершенствования закупок при Киевской школе экономики

Авторы: Наталья Шаповал, Олэкса Степанюк, Артур Ковальчук, Инна Меметова, Алексей Грибановский, Ольга Терещенко, член редколлегии Центра - Тимофей Милованов, начальник отдела международной деятельности Департамента регулирования публичных закупок МЭРТ Ярема Дуль

[1] Конкретная сумма потерь Государственного бюджета станет известна после публикации списка "специализированных" товаров

[2] Рассчитано на основе предположения авторов законопроекта, импортные товары / работы / услуги составляют 38% всех предметов закупки в ProZorro

[3] В оригинале Преамбула соглашения звучит так: "Recognizing that measures regarding government procurement should not be prepared, adopted or applied so as to afford protection to domestic suppliers, goods or services, or to discriminate among foreign suppliers, goods or services".