Консолидация управления госфинансами в рамках ведомства, возглавляемого Николаем Азаровым, с большой вероятностью ухудшит деловой климат в Украине. Причина - в усилении бюрократического аппарата государства и как следствие - в увеличении рисков бизнеса от реализации ложных фискальных и финансовых приоритетов.

Итог "должностного" передела в правительстве Виктора Януковича не оправдал ожиданий тех, кто полагал, что от перетасовки лиц и кресел общая логика действий Кабмина не изменится. Вместе с тем характер кадровых решений, а также изменение функционального содержания некоторых ключевых должностей позволяет сделать одно важное предположение. А именно: новому премьеру хотя и не удалось сформировать политически однородное правительство, однако он смог сдвинуть с мертвой точки процесс консолидации в области государственных финансов. Пока с не совсем ясными последствиями для делового климата в стране.

Вслед за финансовым блоком Кабмина может быть реорганизована вся финансовая система Украины

Назначение главы Государственной налоговой администрации Украины Николая Азарова одновременно на два ключевых поста в новом правительстве - первого вице - премьера и министра финансов - стало одной из наибольших неожиданностей процесса формирования нового Кабмина. Примечательно, что после утверждения главы правительства должность первого вице - премьера стала объектом наиболее ожесточенной борьбы фракций пропрезидентского большинства: 6 из 9 фракций предложили своих кандидатов на этот пост. В результате тендер выиграл Н. Азаров - земляк премьера и политический тяжеловес, известный своей лояльностью к действующему президенту Л. Кучме. Не случайно президент назвал назначение на пост первого вице - премьер - министра Николая Азарова "попаданием в десятку". Политологи в свою очередь не сомневаются, что новое правительство будет "правительством Януковича - Азарова". Этот вывод напрашивается ввиду большого объема полномочий и неформальных возможностей, которые будет иметь в своем распоряжении Н. Азаров.

Для Украины является обычной практикой распределение политического влияния "по понятиям", а не "по законам", т. е. в пользу того, кто способен демонстрировать волю и организовывать "перевес сил" в соответствии с собственными представлениями. В подтверждение данного вывода эксперты напоминают причины, по которым до сих пор не происходила консолидация госфинансов. "Если ГНАУ подчинят Минфину сейчас, - комментировал два года назад один из депутатов инициативу экс - премьера В. Ющенко, - Азаров обязательно "съест" Митюкова. Он на порядок более сильный организатор и администратор, чем нынешний министр финансов. Кроме того, не являются секретом доверительные отношения главы налоговой администрации с президентом. Поэтому где - то через месяц после такого подчинения хвост начнет вилять собакой". Иными словами, ключевым вопросом в реорганизации финансовых властей были качества личности, "под" которую такую реорганизацию можно было проводить. Отсюда вывод: смена должности Н. Азаровым указывает на приближающиеся "пертурбации" во всей системе госфинансов.

Судя по прошлой деятельности Николая Яновича и исходя из его административных амбиций, эксперты прогнозируют бурную активность в подконтрольных ему ведомствах. "На Азарове замкнутся три основных направления деятельности правительства, - цитирует прогноз политолога Вадима Карасева Интернет - издание for - ua.com. - Во - первых, Азаров выступит основным лоббистом налоговой реформы от Кабинета министров и будет продвигать новое законодательство. Второй момент - назначение Азарова станет означать постепенное втягивание налоговой администрации под структуры Министерства финансов и Кабмина в целом. То есть идею Ющенко о переподчинении независимой от Кабинета министров ГНАУ будет реализовывать сам Азаров. Третье направление его деятельности - это работа с парламентом. Думаю, налоговое досье, которое имеет Николай Янович на известных бизнесменов - депутатов, пригодится при сколачивании коалиций под проведение нужных решений, особенно в области экономических законов". С политологом можно поспорить относительно конкретных приоритетов первого вице - премьера. Однако уже сейчас ясно, что в сфере политической ответственности Н. Азарова будут вопросы повышения управляемости финансовой системы страны. Именно поэтому с его приходом на пост первого вице - премьера эксперты связывают окончание этапа дискуссий о целесообразности переподчинения Минфину ведомств, от которых зависит выполнение госбюджета.

Прорыв в бюджетном администрировании может обернуться межгрупповыми разборками

Прогнозировать характер консолидации управления госфинансами под руководством Николая Азарова и сложно, и легко одновременно. С одной стороны, всегда существует вероятность получения непредвиденного и никем нежелаемого результата. Ведь политики и финансисты, действующие в уже сложившейся системе финансовых и административных взаимосвязей, имеют собственные интересы и представительство в исполнительной власти. Поэтому гипотетически могут оказать сопротивление административному натиску нового руководителя. Следовательно, невзирая на прошлые успехи Азарова, результат его действий может отличаться от первоначального замысла.

Теперь, что касается замыслов, которые прогнозировать легче, чем результаты. Пока новый руководитель еще нигде не задекларировал свои стратегические цели. Логично допустить, что в основу консолидации госфинансов будет положена консолидация бюджета, внебюджетных фондов, финансов госпредприятий и, конечно, эмиссионного центра страны - Нацбанка.

Основываясь на неформальных оценках чиновников и аналитиков, нельзя исключить, что в обозримом будущем первый вице - премьер легализует жесткое переподчинение единому ведомству функций Минфина, Госказначейства, Государственной налоговой администрации, Гостаможни. Этот супер - Минфин (но необязательно на базе Минфина) может оказаться самым мощным институтом исполнительной власти. По полученным возможностям такая структура значительно превзойдет нынешние автономно существующие министерства и ведомства. Правда, здесь нужно учесть, что юридическая фаза консолидации госфинансов в рамках одного ведомства - дело будущего. Поэтому более вероятно, что на первой, переходной стадии (а может быть, и последней?) подобная консолидация ограничится кадровыми решениями. Хотя не исключено, что намерение выстроить жесткую иерархию управления финансовой системой по принципу персональной зависимости также не будет реализовано. По простой причине: участникам политической игры в настоящий момент может быть выгодна упрощенная структура управления финансами, но страх потерять доступ к административному ресурсу вследствие делегирования права кадровых решений новому первому вице - премьеру сведет к нулю все усилия в этом направлении.

Что касается экономических последствий консолидации в сфере госфинансов, то они неоднозначны. Устранение многовластия в сфере госфинансов, по идее, бизнесу выгодно. Опыт подчинения фискальных органов структурам финансового контроля, что устраняет возможность несогласованной бюджетной политики, широко используется во многих странах мира. В свою очередь прогнозируемость политики и ритмичная работа системы госфинансов минимизирует финансовые риски бизнеса. Напротив, существование множественных центров принятия административных решений, открытая конкуренция между ведомствами провоцирует втягивание предпринимателей во внутриведомственные конфликты на стороне тех или иных структур. Например, противостояние между налогоплательщиками и налоговыми органами - как проявление конфликта интересов между Минфином и ГНАУ. Не секрет, что в основе этого противостояния было расхождение между стратегическими целями экономического роста (за которые отвечал Минфин и шире - весь Кабмин) и краткосрочными задачами наполнения традиционно раздутого бюджета (сфера ответственности ГНАУ). Еще один позитив может состоять в том, что объединение функций "в одних руках" позволит разрабатывать более последовательную экономическую стратегию правительства. Впрочем, позитив этот состоится только в случае выбора относительно либеральной рыночной модели развития экономики. А это во время политической реакции, считают аналитики, - маловероятная перспектива. "Ранее источником главных финансовых рисков была противоречивая и непоследовательная экономическая политика, - пояснил "&" высокопоставленный чиновник. - Однако этот риск частично компенсировался слабостью госадминистрирования и достаточно высокой гибкостью бизнеса и его способностью к выживанию - особенно бизнеса финансового. В настоящее время можно наблюдать крен в сторону усиления околофинансовой бюрократии, и в связи с этим прогнозировать увеличение потерь бизнеса в результате ложных фискальных и финансовых приоритетов". Поэтому среди последствий реорганизации, - в основном, негатив. Во - первых, существует риск того, что в исполнении Николая Азарова не фискальная политика будет подчинена бюджетной, и шире - экономической, а наоборот. Кстати, по состоянию на сегодняшний день по динамике рост налоговых поступлений примерно в два раза превысил темпы роста ВВП. Такой приоритет грозит частному бизнесу ухудшением условий развития вследствие роста налогового пресса при заметном улучшении фискального администрирования. Во - вторых, велика вероятность того, что приход в бюджетное ведомство новых людей вызовет передел сфер влияния как в госэкономике и политике, так и в среде частного бизнеса. В частности, в зону нестабильности могут попасть компании - партнеры (а также кредиторы и дебиторы) бюджетных учреждений, бюджетные предприятия, чьи представления о текущей финансовой деятельности не совпадут с точкой зрения новых руководителей, а также структуры исполнительной власти, имеющие отношение к бюджетному процессу, но желающие (по понятным причинам) сохранить административную самостоятельность. В - третьих, резкое усиление фискального блока правительства (в лице Н. Азарова) при одновременном ослаблении независимости центробанка вследствие ухода с должности Анатолия Гальчинского может самым отрицательным образом сказаться на качестве монетарной политики в Украине. Любопытно, что еще месяц назад, когда впервые стало известно о готовящейся смене руководства НБУ, перспективу корректировки денежно - кредитной политики с фискальным уклоном не могли вообразить себе даже самые осведомленные профессионалы банковского дела.

Вместе с независимостью Нацбанк может потерять контроль над финансовой ситуацией

К сожалению, сегодня еще нет полной ясности по поводу будущего курса НБУ. Не исключено, что новая роль центробанка в системе обновленного финансового блока правительства в эти дни еще только определяется. В то же время ряд знаковых событий, имеющих отношение к монетарной политике и к характеру взаимоотношений Кабмина и Нацбанка, проливают свет на некоторые важные для делового сообщества вопросы. Однако повторимся: однозначного ответа на вопросы по поводу показателей курсовой и денежно - кредитной политики пока нет ни у аналитиков, ни у кабминовских функционеров.

25 ноября стало известно о том, что председатель совета Национального банка Анатолий Гальчинский подал на рассмотрение совета прошение о своей отставке. Как пояснил А. Гальчинский, его желание уйти в отставку не связано с планируемой сменой председателя НБУ. Просто, будучи директором Национального института стратегических исследований, он якобы хочет сосредоточиться на этой работе. "Это не связано с перестановками... Я имею очень серьезную должность, которая требует много внимания. Тут разрываться очень тяжело", - уточнил А. Гальчинский. Между тем приведенная аргументация об отставке у специалистов вызывает сомнения. "Здесь нужно иметь в виду, что должность директора исследовательского института для председателя совета НБУ с самого начала была имиджевой. То есть такой, какая полагается ему по статусу главы совета Нацбанка и советника президента, - сослался на специфику бюрократического этикета один из коллег А. Гальчинского. - Поэтому настоящие мотивы его ухода нужно искать в нежелании отвечать за неприемлемый для него курс НБУ в будущем".

Действительно, если хронологически воспроизвести содержание заявлений, которые сделал накануне отставки А. Гальчинский, то становятся понятными причины его решения. Так, сразу же после критики в адрес главы НБУ В. Стельмаха совет Нацбанка разделил с опальным банкиром ответственность за проводившуюся до сих пор денежно - кредитную политику. Спустя некоторое время А. Гальчинский (видимо, стараясь предотвратить недружественный захват НБУ) выступил с пакетом инициатив по либерализации денежно - кредитной политики. Среди прочего он предложил облегчить условия кредитования банков для реализации ими инновационных проектов украинских предприятий. По словам А. Гальчинского, Нацбанк должен ослабить в своей программе рефинансирования требования для участия в ней небольших банков и предусмотреть механизм реализации региональных инвестиционных проектов. В этом году, по данным А. Гальчинского, объем рефинансирования НБУ комбанков составил всего 600 млн. грн. (в настоящее время по вопросам долгосрочного кредитования с НБУ ведут переговоры около 40 банков). Еще одна инициатива А. Гальчинского касалась послаблений в валютном регулировании. Совет Нацбанка, в частности, считает, что в стране созданы условия для отмены требований НБУ об обязательной продаже экспортерами 50% валютной выручки на межбанковском валютном рынке. Это предложение Анатолия Гальчинского, будучи дополненным продлением сроков возврата экспортной выручки, могло бы существенно изменить профиль валютного рынка страны. (Ранее президент уже требовал от НБУ со следующего года перейти к плавающему курсу гривни, свободному от административных ограничений. Л. Кучма указывал, что такой валютный режим позволит сбалансировать валютный рынок, уравновесить торговый баланс и будет способствовать экономическому росту. Однако В. Стельмах не отваживался на такие революционные действия и не планировал радикально менять действующий режим торгов на межбанке, считая его оптимальным.) А. Гальчинский сделал еще два важных заявления: о недопустимости потери независимости Нацбанком и о потенциальной опасности эмиссионного финансирования госбюджета. "Очень важно, чтобы, несмотря на (политическую) коалицию (предложившую сменить председателя НБУ), банк оставался абсолютно независимым учреждением. Очень важно, чтобы новый глава банка понимал, что Нацбанк - не поле для политических баталий", - призывал к сдерживанию политических амбиций глава совета НБУ. И добавил: "Вы знаете, что были проблемы у правительства и Национального банка, и не дай Бог, если они будут перенесены на почву нового руководства". Что касается второго заявления, то А. Гальчинский вовсе не был сторонником ограничительной денежной политики (в конце ноября совет Нацбанка настаивал, чтобы к концу 2002 г. НБУ нарастил свои валютные резервы на 22% - с $4,1 до $5 млрд., т. е. допускалась денежная эмиссия в форме наращивания золотовалютных резервов центробанка). Однако он категорически возражал против денежной накачки госбюджета. Одну из подобных атак в минувшем сентябре ему удалось отбить. Тогда Гальчинский был оппонентом заместителя главы Парламентского комитета по вопросам финансов и банковской деятельности Виктора Капустина, предлагавшего "порешать проблемы" текущего бюджета за счет управляемого увеличения инфляции и денежной эмиссии Нацбанка.

Впрочем, последующие решения правительства подтвердили худшие опасения А. Гальчинского, и в результате многоходовой комбинации были созданы условия и для целевой эмиссии, и для эмиссионного финансирования бюджетного дефицита. В тот же день, когда объявил о своей отставке глава совета НБУ, были обнародованы условия эмиссии облигаций дочерней структуры НАК "Нефтегаз" газотрейдера "Газ Украины". Согласно проспекту эмиссии ценные бумаги компании появятся в продаже уже с 15 декабря 2002 года. Однако потенциальных покупателей ждет разочарование: ставка доходности по облигациям установлена на уровне 3% годовых. Комментарии экономистов сводятся к тому, что выпуск облигаций "Газа Украины" является одной из эмиссионных схем, цель которых - наполнение доходной части бюджета. В соответствии с предложенной Кабмином схемой выпущенные облигации Нацбанк должен будет либо выкупить сам, либо под их залог выдать кредиты. При этом НБУ должен выпустить в обращение 3,5 млрд. грн. Финансовые аналитики, указывая на коммерческую бессмысленность участия в облигационных операциях, косвенно подтверждают "бюджетные" цели эмиссии. "Ставка дохода по облигациям, находящаяся ниже 8%, не вызовет интереса у коммерческих банков: средняя ставка по облигациям внутреннего займа составляет 11 - 12%... Круг покупателей облигаций будет ограничен государственными банками, которые можно в добровольно - принудительном порядке "попросить" выкупить облигации", - приводит оценку эксперта Международного института сравнительного анализа Сергея Киселева Интернет - издание "Контекст".

Между тем затея с выпуском облигаций может провалиться сама собой. По словам министра экономики В. Хорошковского, несмотря на то, что "Нефтегаз Украины" является крупным предприятием, имеющим достаточные ресурсы, он не сможет провести данную эмиссию и ее погашение "по факту своей финансовой отчетности". (По информации агентства "Интерфакс - Украина", компания "Газ Украины" по состоянию на 30 сентября имела непокрытые убытки в размере 1,51 млрд. грн. Помимо того, в производстве находится дело о ее банкротстве. Уставный фонд "Газ Украины" составляет 733,1 тыс. грн.)

Резюмируя, можно сделать следующие обобщения. Во - первых, усиление финансового (фискального) блока правительства неизбежно повысит совокупный спрос на денежные ресурсы со стороны госструктур. Во - вторых, ввиду личностных факторов руководителя этого блока реорганизация системы госфинансов может осложняться политическими и экономическими рисками. В - третьих, при условии ограничения независимости Нацбанка (и/или ослабления политического веса его руководства) рост денежного спроса потребует смягчения монетарной политики. Это в свою очередь может привести к усилению коррумпированности денежных властей (включая НБУ), а также к росту темпов инфляции и процентных ставок. В - четвертых, не исключено, что новое руководство Минфина в интересах оживления базовых отраслей промышленности найдет целесообразным переход к либерализации валютного рынка. Не исключено также и то, что этот шаг может стать альтернативой неизбежной после эмиссионной накачки бюджета девальвации гривни.

Ирина Клименко