На минувшей неделе в распоряжении БИЗНЕСа оказались рекомендации департамента по бюджетным вопросам МВФ “Рассмотрение состояния реализации заданий по реформированию в сфере администрирования налогов и предоставление рекомендаций”, которые появились в ответ на запрос украинской стороны о предоставлении технической помощи.

Документ был разработан по итогам визита специалистов МВФ (Питер Барранд, Том Стори и Марк Конза), состоявшегося 9-22 ноября.

Понятно, что сроки этого визита неспроста совпали с периодом работы в Украине миссии Европейского департамента МВФ под руководством Атанасиоса Арванитиса — украинский запрос и рекомендации МВФ по проблеме администрирования налогов являются составной частью корректировки общей программы сотрудничества между Фондом и нашей страной.

А потому рекомендации департамента по бюджетным вопросам МВФ на самом деле можно считать прямыми указаниями украинским властям. По крайней мере, до тех пор, пока они заинтересованы в получении очередных траншей кредита от Фонда.

Ближайшие шаги

Резюме по итогам работы специалистов в Украине содержит ряд любопытных, хоть и небесспорных выводов. По мнению представителей Фонда:

1) украинская сторона не выполнила рекомендации МВФ, предоставленные в июне 2009 г., относительно консолидации контроля за крупными налогоплательщиками и улучшения администрирования НДС;

2) ГНАУ не хватает некоторых важных инструментов проверок, таких как полномочия по использованию косвенных методов расчета обязательств плательщиков и получение доступа к информации о движении средств на банковских счетах проверяемого плательщика;

3) государственные налоговые инспекции не в полном объеме осуществляют контроль налоговых обязательств крупных налогоплательщиков, недостаточное внимание уделяют плательщикам — представителям среднего бизнеса, вследствие чего значительная часть поступлений оседает в теневом секторе экономики и теряется;

4) по международным стандартам, ГНАУ имеет много органов (имеются в виду ГНИ, ОГНИ, СГНИ и т.д. — Ред.) и очень большое количество персонала.

Если в вопросах невыполнения консолидации контроля за крупными налогоплательщиками (хотя такое изменение структуры было твердо обещано МВФ летом прошлого года), несовершенства структуры налоговых органов и осуществляемого ими контроля за поступлениями платежей можно согласиться с экспертами МВФ на 100%, то от их рекомендаций по усилению административных полномочий налоговых органов в наших условиях — просто мороз по коже.

Впрочем, так или иначе, резюме авторов рекомендаций наиболее четко обрисовывает желаемые для МВФ пути реформирования налоговой системы Украины в самой ближайшей перспективе (см. “Основные краткосрочные…”).

Наибольшее беспокойство вызывает рекомендация о некоем пересмотре заявок на возмещение НДС, полученных от новосозданных экспортеров с высокой степенью риска, и общей суммы обязательств по возмещению НДС за 2008 г. и 2009 г. Как бы наши налоговики не решили, что речь идет о возможности “простить” ранее накопленные долги.

Тем более что без такого “прощения” выполнить целевой параметр о сокращении задолженности по возмещению НДС до 2-3 млрд грн. к 1 января 2011 г. невозможно (см. также БИЗНЕС №46 от 15.11.10 г., стр.42).

Администрирование

Что касается общих принципов управления реформами в сфере администрирования налогов, продвигаемых МВФ (см. “Основные принципы…”), то очевидно, что они больше напоминают набор благих пожеланий.

Представители Фонда акцентируют внимание на недоверии украинских налогоплательщиков как к существующей налоговой системе, так и к осуществляемому ГНАУ администрированию. Приводятся даже примеры: если в рейтинге простоты осуществления предпринимательской деятельности Украина занимает 145-е место, то в рейтинге систем налогообложения — 181-е (в обоих случаях из 183).

Кроме того, в отчете Международной финансовой корпорации за 2009 г. указано, что среднестатистическая украинская фирма тратит на соблюдение требований налогового законодательства в 6 раз больше времени, нежели такая же фирма из стран ОЭСР (Организация экономического сотрудничества и развития; ее членами являются 34 “наиболее экономически развитых государства”. — Ред.), и в 2 раза больше, чем российская.

Поспорить с этим (даже с учетом субъективности подобных рейтингов) довольно сложно. Однако и реальных путей коренного изменения ситуации не видно.

Оценка выполнения прошлогодних рекомендаций по усилению администрирования чрезмерного оптимизма у представителей МВФ не вызвала (см. “Оценка выполнения…”).

Впрочем, исходя из содержания этих рекомендаций, неизвестно, как бы все сложилось для украинской экономики, если бы они были выполнены: МВФ предлагал наделить отечественных контролеров правами зачастую большими, нежели те, что были предусмотрены даже в первой, июньской, версии проекта Налогового кодекса.

Впрочем, предложения Фонда по улучшению администрирования за истекший год особо не изменились. Суть их сводится к следующему:

1) возможности применения контролерами косвенных методов расчета обязательств плательщиков;

2) предоставлению налоговикам доступа к информации о движении средств на банковских счетах проверяемых плательщиков;

3) увеличению следственных полномочий (“поведение плательщика, ориентированное на исполнение им требований законодательства, наилучшим образом стимулируется, когда плательщик понимает, что администрирование поступлений является как справедливым, так и способным обнаруживать случаи уклонения от уплаты налогов и противодействовать им”);

4) увеличению полномочий ГНАУ по принудительному взысканию.

Кроме того, как уже указывалось, остаются актуальными и требования МВФ по консолидации контроля за крупными налогоплательщиками.

Которые, кстати, в ГНАУ, намеревающейся в ближайшее время открыть одиннадцатую СГНИ по работе с крупными налогоплательщиками, выполнять пока, похоже, не намерены.

Модернизация

Модернизация ГНАУ, по версии МВФ, должна идти в том направлении, которое было одобрено еще в 2001 г. Всемирным банком и после ни шатко ни валко развивалось с 2003 г. (половина средств на эту программу, напомним, была выделена по линии Всемирного банка).

Правда, все первоначальные сроки реализации программы были в итоге сорваны, но это такое дело — недавно были согласованы новые сроки.

Одним из ключевых положений модернизации была и остается консолидация органов ГНС, на которую руководство ГНАУ (кто бы ни возглавлял ведомство) никак не может решиться. МВФ же, в свою очередь, настоятельно рекомендует заняться консолидацией.

На выходе структура налоговых органов должна радикально измениться (см. “Программа…”). “Фишка” реформы — в почти трехкратном сокращении региональных ГНА и почти четырехкратном — местных ГНИ, которое будет сопровождаться увеличением количества отделений, функции которых будут включать лишь сбор местных налогов и прием отчетности налогоплательщиков.

По сути, МВФ хочет сократить количество чиновников, принимающих решение. Кроме того, немногочисленные налоговые органы в так называемых “налоговых районах” (надо полагать, речь идет об объединении областей) должны будут заняться средними налогоплательщиками, а ГНИ — малым бизнесом.

Количество органов ГНС при этом вроде бы сократится не сильно, однако персонала может быть высвобождено достаточно. А сокращение количества сотрудников органов ГНС, по мнению МВФ, — еще один необходимый шаг на пути к модернизации.

Объективным аргументом в пользу необходимости уменьшения штата налоговиков являются любопытные данные об отношении количества плательщиков к количеству работников налоговых органов в разных странах (см. “Количество налогоплательщиков…”).

И хотя эта таблица до определенной степени условна (она не учитывает множества специфических факторов — от особенностей работы таможни до особенностей ведения предпринимательской деятельности, например, физическими лицами), все же приведенные в ней данные позволяют говорить о неэффективности использования человеческих ресурсов в отечественных налоговых органах.

Еще один ключевой элемент модернизации — переход налоговых органов к функциональной организационной структуре, которая теоретически должна прийти на смену существующей структуре, предусматривающей и функциональное разделение (например, контрольно-проверочные подразделения или подразделения регистрации), и разделение по виду налога или налогоплательщика.

Собственно, разговоры обо всем вышеперечисленном продолжаются уже десяток лет.

Вывод

Не вызывает сомнений то, что в вопросе усиления административных полномочий налоговых органов (конечно же, прикрытых разговорами о добровольности уплаты налогов) специалисты МВФ найдут в лице руководства ГНАУ, а отчасти и правительства, благодарных союзников и последователей.

Остается выяснить лишь, что из намеченного удастся провести через парламент. Совсем другое дело с упомянутыми выше элементами модернизации налоговой службы.

Специалистам МВФ уже было заявлено, что подобные реформы могут привести к перебоям в поступлениях платежей в бюджет, а потому могут быть реализованы в лучшие времена и только на экспериментальных площадках.

К этому следует прибавить еще и незаинтересованность региональных политических элит в укрупнении налоговых регионов.

В этой связи нет уверенности даже в том, что к концу будущего года будет разработана концепция перехода к новой структуре органов ГНС. Ведь настоящая цель консультаций — получение очередного транша (и, возможно, не одного) кредита — будет достигнута и без этого.

Основные принципы управления реформами в сфере администрирования налогов

1) Надлежащая правовая база администрирования налогов, которая обеспечивает баланс между правами плательщиков и полномочиями налоговых органов.

2) Эффективная организационная структура и кадровый потенциал, имеющие:

• признаки сильного центрального аппарата;
• организационную структуру по функциональному признаку;
• минимальное количество уровней управления и соответствующий объем функций контроля;
• упорядоченные функции региональных и местных подразделений;
• распределение организационно-функциональных обязанностей по ключевым сегментам налогоплательщиков (например, департамент обслуживания крупных налогоплательщиков);
• достаточное количество персонала.

3) Система самостоятельного начисления плательщиками налоговых обязательств, направленная на создание условий для добровольного выполнения обязательств (с минимизацией вмешательства налоговиков в дела дисциплинированных плательщиков и сосредоточением усилий на мерах принудительного взыскания для тех, кто представляет большой риск).

4) Оптимизированные процедуры взыскания, направленные на обеспечение своевременных поступлений без необходимости неправомерных расходов на соблюдение требований налогового законодательства и неудобств для частнопредпринимательского сектора.

5) Методы, ориентированные на предоставление услуг, благодаря которым налоговая администрация осуществляет деятельность как доверенный консультант, предоставляющий плательщикам информацию и поддержку для добровольного исполнения налоговых обязательств.

6) Риск-ориентированный аудит и другие программы контрольно-проверочной деятельности, направленные на обнаружение тех плательщиков, которые представляют наибольшие риски для налоговой системы, поддерживаемый механизмами эффективного решения споров.

7) Широкое использование информационных технологий в целях сбора и обработки информации о плательщиках, осуществление выборочных проверок на основе результатов анализа рисков, автоматического обмена информацией между правительственными учреждениями и т.д.

Марков Александр