Як і чому депутати значно ускладнили життя Міністерству фінансів наприкінці року та як це позначиться на державному бюджеті.

2 грудня парламент ухвалив зміни до цьогорічного бюджету, вчергове підвищивши план з доходів та видатків. Цього разу на 58,9 млрд гривень.

Незважаючи на те, що дефіцит державного бюджету у 2021 році перевищує 220 млрд грн, влада не зменшила його ні на одну гривню понадпланових надходжень.

Всі отримані понаднормово кошти одразу перенаправляються на ремонт доріг та на вирішення актуальної для опалювального сезону проблеми компенсації тарифів.

Разом з тим цьогоріч існує критична ситуація з виконанням плану запозичень, що створює ризик кризи ліквідності. Минулого року в подібній ситуації уряд призупиняв фінансування незахищених видатків.

Схоже, що цього року ситуація може повторитись і перед владою постане питання, які видатки фінансувати, а які - ні.

Видатки - все більше

2 грудня Верховна Рада неочікувано ухвалила одразу два законопроєкти, які внесли суттєві зміни до закону "Про державний бюджет на 2021 рік".

Сукупний обсяг підвищення планових доходів та видатків внаслідок проголосованих змін становить 58,9 млрд грн - 32 млрд грн за загальним фондом і 26,9 млрд грн - за спеціальним.

Спочатку ухвалили документ, яким доходи й видатки бюджету за загальним фондом підвищили на 21,7 млрд грн, а за спеціальним фондом - на 26,9 млрд грн. Одразу після нього Рада затвердила законопроєкт, яким доходи та видатки за загальним фондом додатково збільшили на 10,2 млрд грн.

Формальні підстави для оптимізму щодо збільшення доходів є: попри закладений в держбюджет рекордний план надходжень на листопад, його знову було перевиконано, причому одразу на 10%.

Загалом за січень-листопад 2021 року перевиконання плану загального фонду становить 41,6 млрд грн.

Ключові фактори перевиконання - вже традиційно висока для 2021 року інфляція та зростання цін на світових ринках.

План надходжень перевиконано майже за всіма ключовими податками: ПДФО, податок на прибуток підприємств, рентна плата, надходження від внутрішніх акцизів, "імпортний" ПДВ та ввізне мито.

Незначне недовиконання - лише за "внутрішнім" ПДВ, з урахуванням бюджетного відшкодування.

Видатки в листопаді також профінансовано майже в повному обсязі: 126,3 млрд грн при плані в 128,7 млрд грн.

Але є одне суттєве "але", яке ігнорують народні депутати: аби профінансувати всі заплановані на 2021 рік видатки, недостатньо виконати чи навіть перевиконати план з доходів.

Одночасно урядові потрібно виконувати план запозичень. Адже цього року видатки на 220 млрд грн за загальним фондом фактично мають бути профінансовані за рахунок надходжень від приватизації та запозичень.

Попри високі результати виконання видатків в листопаді, проблема набирає оберти. Загалом за рік ще недофінансовано бюджетних видатків на значну суму.

В січні-листопаді планувалось витратити 1,121 трлн грн, але фактично профінансовано за цей період 1,048 трлн грн, або 93%. Тобто, недовиконання становить 73,2 млрд грн.

Якщо враховувати економію на обслуговуванні держборгу та гарантійних зобов'язаннях (8,7 млрд грн), то йдеться про неоплачені видатки на суму 64,5 млрд грн - лише за загальним фондом бюджету.

Ключова причина - повільне використання коштів органами влади (розпорядниками).

Саме тому протягом року у Міністерства фінансів не було потреби запозичувати весь запланований обсяг фінансових ресурсів. Адже вони все одно б не були б використані вчасно, а Мінфіну потрібно було б платити відсотки за кредитами, якими б ніхто не користувався.

Натомість, наприкінці року розпорядники коштів традиційно поспішають "закривати" видатки, і потреба у їхньому фінансуванні стрімко зростає.

Утім із запозиченнями та приватизацією, за рахунок яких повинен фінансуватись дефіцит бюджету протягом року, все дуже кепсько.

Невиконані плани

З одного боку, в листопаді Міністерство фінансів активно позичало кошти.

Минулого місяця відомство залучило 30,4 млрд грн на внутрішньому ринку, 7,5 млрд грн отримали від Cargill Financial Services, і 0,3 млрд грн - за проєктами Світового банку. Ще 700 млн дол - 18,8 млрд грн в еквіваленті - надійшло від Міжнародного валютного фонду. Додатково Мінфін випустив ОВДП на 20 млрд грн для докапіталізації "Укрфінжитла".

Таким чином, сукупний обсяг запозичень, залучених на фінансування бюджету в листопаді, становив 55,3 млрд грн. Одночасно уряд спрямував близько 20 млрд грн на погашення боргу.

Проте план запозичень був значно більшим - 96,2 млрд грн.

Тож лише за листопад до державного бюджету не надійшло 40,9 млрд грн, а з початку року ця цифра взагалі становить 154,9 млрд грн. І це за місяць до кінця року.

Запозичувати в листопаді було важко, навіть попри збільшення ставок. Під час останніх аукціонів Мінфін задовольняв майже всі заявки, підіймаючи ставки. Це означає, що резерв для збільшення запозичень, навіть за вищими ставками, для Мінфіну є дуже обмеженим.

До внесення змін до бюджету від 2 грудня в останньому місяці року уряду потрібно було б профінансувати 189,5 млрд грн видатків, або 15% від річного плану. Частину з них Мінфін міг би закрити саме завдяки перевиконанню плану доходів, і це зменшило б потребу в запозиченнях.

Однак сталось зовсім інше. З новими змінами йдеться вже про 223,9 млрд грн видатків загального фонду на фінансування грудневих потреб. Для порівняння - в листопаді видатки становили 126,3 млрд грн.

Навіть якщо відняти від запланованих на грудень видатків економію на обслуговуванні держборгу та традиційне невиконання плану розпорядниками (2-3%), то все одно в останній місяць урядові потрібно профінансувати витрат на 190 млрд грн.

І лише 80-85 млрд грн, тобто менше половини, уряд зможе профінансувати з доходів. Планові доходи до загального фонду бюджету у грудні - 79,6 млрд грн (відповідно до розпису, що не враховує зміни від 2 грудня).

Навіть у випадку перевиконання цього плану на 10% надходження бюджету за загальним фондом досягнуть 87,6 млрд грн.

Отже, урядові потрібно буде забезпечити ще 100-107 млрд грн фінансування видатків за рахунок позик та приватизації. Зазначимо, що план надходжень від приватизації на 2021 рік становить 11,6 млрд грн, а по факту менш ніж за місяць до кінця року є лише 3,5 млрд грн.

На тлі новин про посилення військової загрози з боку Російської Федерації інвестори бояться вкладати кошти в українські боргові інструменти.

В листопаді іноземні інвестори продовжили "виходити" з облігацій внутрішньої державної позики. Їхня частка серед власників ОВДП зменшилася на 2,3 млрд грн, або з 9,5% до 8,9%, - це мінімум з січня 2021 року.

Ситуація на зовнішніх ринках наразі також несприятлива для здійснення запозичень, зокрема через нещодавнє зростання ставок за безризиковими облігаціями США.

За нашими оцінками, протягом грудня Мінфін може більш-менш комфортно для себе забезпечити близько 80 млрд грн боргового фінансування. Зокрема, можна очікувати розміщення ОВДП на суму 30 млрд грн.

Ще близько 350 млн дол. (9,5 млрд грн в еквіваленті) Мінфін зможе отримати за позикою Світового банку.

Також уряд використає 1,4 млрд дол. (37,8 млрд грн в еквіваленті) залишку надходжень від додаткової емісії спеціальних прав запозичень, які Україна отримала від МВФ у серпні (1,3 млрд дол вже використали для фінансування бюджету у вересні).

Водночас, планові погашення за внутрішнім та зовнішнім боргом становлять 40,7 млрд грн. Також на початок грудня уряд мав 33,7 млрд грн залишків на Єдиному казначейському рахунку, які може використати для фінансування видатків.

Відтак, нестача боргового фінансування є ключовим ризиком для покриття видатків бюджету.

На незахищені видатки грошей не вистачить

Якщо в грудні уряд не зможе вийти на зовнішні ринки, то йому навряд чи вдасться запозичити ще близько 25-30 млрд грн для фінансування решти видатків.

Загальний обсяг фінансового ресурсу, доступного для фінансування видатків цього місяця, тоді становитиме близько 165 млрд грн.

Отже, уряд постане перед вибором, які видатки фінансувати, а які - ні.

Нестача фінансування відчувалася вже у листопаді. Тоді стрімко збільшився обсяг неоплачених Державною казначейською службою фінансових зобов'язань, тобто робіт та послуг, які вже виконані підрядниками органів влади, але ще не оплачені.

Якщо на 1 листопада обсяг таких зобов'язань за загальним фондом становив 3,5 млрд грн, то на кінець місяця він виріс до 12,3 млрд грн.

У грудні наявних коштів вистачить для фінансування всіх захищених видатків. За даними Держказначейства, на 29 листопада залишок непрофінансованих до кінця року захищених видатків за загальним фондом (без урахування змін ухвалених 2 грудня) становив 107,3 млрд грн.

До цієї суми потрібно додати ще близько 10 млрд грн видатків на обслуговування держборгу.

Але для фінансування всіх незахищених видатків уряд не матиме достатньо коштів. На 29 листопада залишок непрофінансованих незахищених видатків за загальним фондом - 70,8 млрд грн.

Важливим є також те, що структура додаткових видатків, обов'язок профінансувати які народні депутати поклали на Мінфін у грудні, у розрізі захищених та незахищених видатків наразі невідома.

Дарина Марчак, керівниця Центру аналізу публічних фінансів та публічного управління Київської школи економіки