Венецианская комиссия (ВК) рекомендует Украине начинать реформу судебной системы с изменений в Конституцию. В первую очередь речь об исключении или существенном ограничении участия политиков в процедурах назначения и увольнения судей, а также создания судов. Эта рекомендация ставит под вопрос попытки осуществить судебно-правовую реформу посредством изменений профильных законов.

Консультативный орган Совета Европы в области конституционного законодательства - Европейская комиссия за демократию через право (Венецианская комиссия) - представил свои выводы относительно объединенных законопроектов №№0916 и 0917, находящихся на рассмотрении в Верховной Раде и предусматривающих масштабные изменения законов о судоустройстве и о статусе судей.

«i» располагает англоязычным вариантом заключения. Главный его посыл изложен, вероятнее всего, в п. 119 раздела «8. Выводы» и сформулирован таким образом (здесь и далее - неофициальный перевод): «Ряд проблем содержится непосредственно в Конституции, и создается впечатление, что именно конституционные положения являются препятствием в создании независимой судебной системы, которая бы соответствовала европейским стандартам. Комиссия рекомендует не ограничивать судебную реформу исключительно законодательным уровнем, а рекомендует осуществить глубокую конституционную реформу, чтобы заложить крепкую основу для современной и эффективной судебной системы в полном соответствии с европейскими стандартами» (выделено в тексте заключения.- «i»).

ВК анализировала законопроекты №№0916 и 0917 вместе с поправками и предложениями ко второму чтению, подготовленными и одобренными комитетом Рады по правосудию в июне 2008 г. Именно тогда достигло апогея противостояние команд главы комитета Сергея Кивалова (Партия регионов) и председателя Верховного суда (ВСУ) Василия Онопенко. Соответственно, главной целью судебно-правовой реформы было максимальное уменьшение влияния и полномочий ВСУ и его главы. В том числе это касалось радикального изменения схемы назначения руководителей судов, чем на тот момент занимался Совет судей Украины (ССУ) - по представлению председателя ВСУ.

При подготовке законопроектов №№0916 и 0917 ко второму чтению профильный комитет рассмотрел 761 поправку, одобрив примерно 400 из них. При этом регионалы для поддержки своей законодательной инициативы во втором чтении подчас прибегали к цитированию еще одного заключения ВК, принятого в марте 2007 г., еще до принятия законопроектов №№0916 и 0917 в первом чтении.

В то же время 20 июля 2009 г. министр юстиции Николай Онищук по собственной инициативе попросил ВК проанализировать упомянутые законопроекты - уже со всеми изменениями ко второму чтению. Это до сих пор вызывает недовольство у команды Сергея Кивалова.

Что предлагает Комиссия

В первую очередь эксперты ВК отмечают, что основа основ любой судебной системы - назначение и увольнение судей - «имеет очень проблемные черты, поскольку создается впечатление, что она позволяет политизацию процесса таким образом, который сложно согласовать с требованием разделения властей и независимости судей». В заключении сказано, что посредством изменений в Конституцию необходимо устранить Раду из процесса избрания судей и их увольнения. Если таких изменений не будет, то нужно хотя бы поставить участие парламента в зависимость от предложений независимых органов и независимой проверки. «Роль Рады в избрании судей и их увольнении создает впечатление ненадлежащих связей и влияния (со стороны органов исполнительной и законодательной власти.- «i»), что негативно влияет на независимость судебной власти в целом. Кажется, эти проблемы нельзя ликвидировать спорадическими изменениями; нужно переосмыслить систему в целом»,- отмечается в документе.

Принятие решения о создании судов не должно входить в компетенцию президента - это должно устанавливаться законом Рады. При этом должно быть строго ограничено участие главы государства в процедуре назначения судей. «...хотя законопроект (имеются в виду объединенные проекты законов №0916 и 0917.- «i») содержит много позитивных черт и является более совершенным, чем два предыдущих законопроекта, он требует значительных изменений. ...законопроект может служить основой для окончательного текста»,- говорится в заключении.

Чего не понимают в Европе

Но в ВК не учитывают и не могут учитывать важный нюанс: реформирование судов в Украине - это, прежде всего, попытка расширить свое политическое влияние и возможности в судах. Именно в этом контексте и по сей день идет судебно-правовая реформа с 2007 г. В частности, эксперты ВК совершенно исключили из своего внимания процедуру назначения руководителей судов, имеющих в Украине определяющее влияние на работу своих ведомств и судебных систем.

Напомним, законопроекты №№0916 и 0917 не удалось провести через парламент, и регионалы, изыскав возможности в регламенте Рады, вернули их назад в комитет для повторной подготовки ко второму чтению. И вроде как рассматриваемое заключение ВК уже не актуально, поскольку упомянутые сотни поправок уже не существуют. Но важно то, что эксперты подошли к работе настолько концептуально, что их выводы, скорее всего, будут иметь значение в рамках любой инициативы глобального и системного реформирования судов.

Из заключения Венецианской комиссии

а) Сложная структура судебной системы должна быть упрощена путем внесения изменений в Конституцию;
б) В Конституции должен быть предусмотрен только функциональный иммунитет (судей.- «i») в отношении действий, совершенных в процессе выполнения судейских обязанностей. На уровне закона процедура снятия иммунитета должна быть упрощена;
в) Автономный орган со значительным представительством судей (возможно, реформированный ВСЮ, который бы формировался плюралистично и в который входило бы большинство или значительная часть судей, избранных их коллегами) должен играть существенную роль при представлении и защите проекта бюджета судебных органов в парламенте;
г) Система судейского самоуправления слишком сложна, и ее нужно упростить. Поскольку полномочия соответствующих структур иногда пересекаются, их необходимо пересмотреть и четко зафиксировать. Вместо разных органов судейского самоуправления необходимо создать единый орган, как ВСЮ, который бы формировался согласно изложенным выше принципам (при необходимости - с подкомиссиями со специализированными функциями);
д) Государственная судебная администрация (ГСА) (занимается финансированием апелляционных и местных судов и их материально-техническим обеспечением.- «i») и система обучения судей должны входить в судебную ветвь власти. (Сегодня ГСА - орган исполнительной власти, подотчетный ССУ.- «i»).
Теги: Венецианская комиссия, законопроекты, реформирование, судебная система
Автор: Андрей УМАНЕЦ