Кабинет министров подал в парламент проект закона (№7118), который должен существенно изменить управление земельными ресурсами в стране.

Речь идет о государственных землях, которые находятся в пределах территорий объединенных территориальных общин. Практически впервые в новейшей истории возникла идея передать большую часть полномочий по управлению земельными ресурсами органам местного самоуправления, а не наоборот - забрать все самое ценное в Киев.

Актуальность темы была наглядно продемонстрирована на заседании Совета регионального развития, когда на замечание одного из районных руководителей ("пусть киевский геокадастр заберет своих смотрящих по области и району") премьер Владимир Гройсман разразился гневной инвективой в адрес руководителя указанного "земельного" ведомства (который по счастливой случайности также присутствовал в зале) и прямо перед телекамерами отправил испуганного чиновника в отставку, пригрозив подать на него заявление в прокуратуру и НАБУ.

Попробуем разобраться, тем более что тема земли и межи - вечная не только для украинской классической литературы, но и для отечественной политики и доморощенного бизнеса.

Простыми словами, суть законопроекта заключается в передаче земель госсобственности в ведение местных территориальных общин.

Для этого законопроект предусматривает передачу сельским, поселковым, городским советам объединенных территориальных общин следующих полномочий:

• распоряжение землями госсобственности, передача их в собственность или пользование физических/юридических лиц;
• изменение целевого назначения земельных участков, находящихся в частной собственности в пределах территории объединенных территориальных общин;
• продажа физическим лицам (кроме иностранцев) и предприятиям земельных участков госсобственности (кроме той, которая передана в ведение госведомств, используется госпредприятиями и составляет заповедный фонд, включая чернобыльскую зону отчуждения);
• изъятие для общественных нужд земельных участков из земель государственной и коммунальной собственности;
• передача в аренду земель госсобственности.

Фактически речь идет о создании для органов местного самоуправления мощной финансовой базы, ведь земли госсобственности, которые находились в границах объединенных территориальных общин, были фактически выведены из местного экономического оборота: все доходы от их продажи, сдачи в аренду шли в центральный государственный, а не в местный бюджет.

Заметим один важный нюанс: речь идет о землях, которые не просто входят в административные границы населенных пунктов, а находятся в пределах территорий объединенных территориальных общин. Это важное дополнение, ведь последние включают в себя, как правило, несколько расположенных рядом населенных пунктов. Следовательно, данный законопроект может охватить до 90% государственных земель, рассредоточенных по всей стране, включая земли сельскохозяйственного назначения.

Основные области, где прописались "державные вотчины": Львовская, Сумская, Черниговская, Винницкая, Кировоградская, Харьковская, Полтавская, Днепропетровская, Одесская. То есть области, где сосредоточен основной аграрный и промышленный потенциал страны. В каждой из них сконцентрировано от 470 до 637 тыс. га госземель сельхозназначения, примерно 50% из которых - пашня. При правильной организации оборота этих наделов местные бюджеты могут дополнительно получить от $10-20 млн каждый (в рамках одной области). В масштабах страны - это уже десятки миллиардов гривень, которые пополнят доходы территориальных общин и могут быть использованы на инвестиции: больницы, дороги, школы.

На данный момент существует перекос в сторону централизованного использования земельных ресурсов (по сравнению с местным управлением): В 2014-2015 гг. с проведением земельных аукционов было передано в аренду 12,5 тыс. га земель госсобственности и 2,4 тыс. га - коммунальной. Таким образом, предложение аренды земли со стороны центральных органов власти более чем в пять раз превышает аналогичный показатель местных органов самоуправления.

Может сложиться ошибочная иллюзия, что централизованное управление земельными ресурсами более эффективно экономически. К сожалению, это не так.

Если сравнить медианное значение арендной платы (среднее значение) по землям коммерческого назначения (не с/х) по видам собственности (государственная и коммунальная), установленной на земельных аукционах в 2015 г., то мы увидим, что во втором случае она составляет 87,1 тыс. грн за гектар в год, а в первом - всего лишь 10,3 тыс. грн. То есть эффективность государственных земельных аукционов в восемь раз ниже коммунальных!

А по землям сельхозназначения медианная арендная плата, установленная на земельных аукционах по землям госсобственности, в полтора раза ниже аналогичных показателей по землям коммунальной собственности: 0,9 тыс. грн против 1,5 тыс. грн за гектар.

Таким образом, переведение одного миллиона гектаров земель сельхозназначения из госсобственности в коммунальную может принести казне дополнительно до 600 млн грн в год.

Кроме того, объединение в госгеокадастре регистрационных и управленческих функций приводит к целому ряду злоупотреблений, что и вылилось в упомянутое увольнение. Таким образом, можно констатировать, что центральный бюджет вследствие непрозрачного управления государственными земельными ресурсами ежегодно теряет существенные финансовые ресурсы. При условии увеличения в Украине размера средней ренты за пользование земельными ресурсами хотя бы до $50 за гектар в год (средний уровень по Литве) доходы только от сдачи в аренду госземель сельхозназначения составили бы до $250 млн в год. И если этого не удалось достичь на центральном уровне, то почему бы не попробовать научиться зарабатывать на земле на уровне территориальных общин, где общественные механизмы контроля более эффективны, чем на макроуровне?

Актуальность земельной проблематики подтверждается еще и тем, что наряду с правительственным законопроектом существует альтернативный, поданный группой народных депутатов (7118-1 от 04.10.2017). В нем среди норм о передаче государственных земельных ресурсов в управление местных территориальных общин есть и достаточно контроверсионные нормы касательно передачи в регионы таких вопросов, как контроль за использованием и сохранностью земельных участков, назначение инспекторов по контролю и т. д. Подобные новации могут полностью разрушить систему государственного мониторинга и контроля за состоянием земельных ресурсов, который должен оставаться централизованным даже в условиях широкой административной реформы. Кроме того, законопроект содержит нормы о передаче местным органам власти права распоряжаться земельными наделами, которые не были распаеваны или владельцы которых умерли (или не установлены). При этом отсутствуют конкретные механизмы, которые сделали бы этот процесс прозрачным и не привели к злоупотреблениям в будущем.

Позитивный ответ на этот вопрос пока, к сожалению, под вопросом (извините за каламбур). Одного закона тут явно недостаточно. Во-первых, удельный вес зарегистрированных государственных наделов существенно отстает от аналогичного показателя земель частной собственности: 24 и 71% соответственно.

На данный момент из общего числа земельных участков, зарегистрированных в государственном реестре имущественных прав на недвижимое имущество, 95% приходится на земли частной собственности, 4% - коммунальной и лишь 1% - государственной.

Во-вторых, существенной проблемой является наличие нараспаеванных земельных участков, земель, собственники которых умерли, а также спорных земельных участков. По официальной статистике, речь идет о нескольких тысячах гектаров, хотя по неофициальным данным, размер "черной дыры" в системе учета земельных наделов может достигать 100 тыс. участков общей площадью до 3 млн га. Именно этот "навес" и создает колоссальный правовой дисбаланс, выливающийся в "разборки" за урожай, в которых принимают участие сотни людей. Естественно, на подобном фоне трудно привлечь существенные инвестиции в земли территориальных общин, даже если их "парк" пополнится государственными наделами.

Ключевая проблема здесь: слабая защита титулов собственности на землю, а ведь данный институт (наряду с титулами собственности на недвижимость, корпоративные права) является базовым индикатором страны и уровня защиты инвесторов в ней.

Кроме того, на конец 2015 г. лишь 50 населенных пунктов полностью определили и зарегистрировали свои административные границы. И это из 29 772 городов, сел, поселков, населенных пунктов городского типа. Проблема разграничения была усугублена перманентной административной реформой, которая во вялотекущем режиме ни шатко ни валко продвигается вперед последние годы. В результате - тысячи и даже десятки тысяч населенных пунктов страны, которые сейчас частично объединяются в территориальные общины, до сих пор не знают, где проходят их границы. Смогут ли они эффективно управлять еще и государственными землями, 76% которых до сих пор не оформлены, - вопрос риторический.

Именно поэтому данный законопроект можно рассматривать лишь как первый шаг на пути создания эффективной системы управления земельными ресурсами на местах. В дальнейшем необходимо завершить наконец создание общегосударственного кадастра земельных участков, которые не будут "наезжать" своими границами друг на друга, а процесс изменения права собственности на земельные участки, равно как и изменение целевого назначения земель, станет максимально комфортным и быстрым для инвесторов. До тех пор пока большинство земель госсобственности находится вне кадастра, любые отношения как по купле-продаже участков, так и в отношении их аренды будут, с одной стороны, обрастать коррупционными щупальцами, а с другой - превращать пользователей земли в бесправных арендаторов, которые всецело зависят от прихоти чиновника.

Именно поэтому эффективная деятельность государственного геокадастра является тем механизмом, который поможет на практике запустить предложенные правительством дополнительные финансовые опции для местных территориальных общин в виде управления государственными землями. Без эффективного учета прав собственности и решения земельных проблем в комплексе украинский чернозем так и будет оставаться самым плодородным и одновременно самым дешевым в мире.