Эксклюзивное интервью министра финансов Александра Данилюка агентству "Интерфакс-Украина"

Вопрос: Каковы главные результаты вашего недавнего визита в США, где вы участвовали в ежегодном МВФ и Всемирного банка? С чем связаны предложения о сокращении размера американской технической помощи Украине в 2018 году втрое? Свидетельствует ли это об уменьшении поддержки Украины со стороны новой администрации США?

Ответ: За эту неделю, я провел более 30 двухсторонних встреч в Вашингтоне с руководством МВФ, Всемирного банка и Европейского банка реконструкции и развития, с командой МВФ по поддержке реформы Государственной фискальной службы (ГФС), с министрами финансов Латвии, Франции, Германии, Грузии и Швеции, с коллегами из Польши, с рейтинговыми агентствами и другими международными организациями.

Очень позитивной и важной была встреча с президентом Всемирного банка Джимом Кимом. Обсудили дальнейшее сотрудничество и ход реформ в Украине. Пригласил его посетить нашу страну, чтобы увидеть позитивные изменения, которые здесь происходят, своими глазами. Уверен, что в свете нашего продуктивного взаимодействия его первый визит в Украину состоится в ближайшее время.

С руководством МВФ обсуждали конкретные шаги по реформированию страны, в частности, пенсионную и земельную реформы, реформу фискальной службы, создание Службы финансовых расследований, антикоррупционного суда и приватизацию. Мы прошли середину программы МВФ. Сейчас важно завершить оставшиеся структурные реформы, чтобы они дали полноценный положительный эффект к моменту завершения программы МВФ в 2019 году.

Мы уже готовимся к успешному завершению программы. В том числе для этого я встречался с потенциальными инвесторами в Вашингтоне, Нью-Йорке и Бостоне. Мы планируем выходить на рынки капитала в этом году, поэтому важно уже сейчас общаться с инвесторами. Все они позитивно оценивают наши реформы, но ожидают запуска земельной и пенсионной реформ, чтобы окончательно убедиться в том, что в Украине серьезно настроены продолжать структурные изменения и развивать экономику.

В Вашингтоне также состоялись важные встречи с новой администрацией президента США, в том числе, с ключевым представителем экономического блока администрации - министром торговли США Уилбуром Россом. На встрече с министром Россом обсуждали привлечение инвестиций в Украину. В прошлом известный финансист с Уолл-стрит прекрасно понимает возможности инвестирования в Украину и реализации потенциала нашей страны. В новой администрации заинтересованы в развитии двухсторонних экономических отношений и в расширении присутствия американского бизнеса в Украине. Сейчас работаем над конкретным списком потенциальных совместных проектов, а также над устранением преград для привлечения инвестиций в страну.

Что касается технической поддержки – сокращение расходов на международную помощь всем странам, не только Украине, было частью предвыборных обещаний и, соответственно, планов президента Дональда Трампа, поэтому такое решение не является неожиданностью. И важно отметить, что это решение касается не только Украины, а всей международной помощи, поэтому не является показателем снижения уровня политической поддержки Украины. Более того, меня заверили в том, что финансовая поддержка Украины продолжится, потому что наша страна является стратегически важной в регионе.

Вопрос: Чуть больше о сотрудничестве с МВФ. Уже после позитивного решения совета директоров о выделении Украине четвертого транша по программе EFF Киев посетила миссия Фонда. Поднимался ли в ходе этого визита вопрос отставания Украины от того графика реформ, который был согласован в рамках третьего пересмотра программы. Ведь до конца марта не был принят целый ряд законов, до сих пор отсутствуют документы о реформировании налоговой и таможни…

Ответ: Мой стиль – не обсуждать сроки, а делать работу. Сроки обсуждаются, когда пишется меморандум. Визит этой миссии – это конкретная работа. В рамках этого визита, в том числе, прошла встреча по вопросам реформирования Государственной фискальной службы. Ожидания, как у миссии, так и у меня очевидные, - сейчас должна осуществляться полномасштабная реформа фискальной службы. Потому, что начали этот процесс уже несколько лет назад, а воз и ныне там. А это определенные риски и для МВФ, который реформу ГФС активно поддерживает и считает одной из ключевых для успешного развития экономики Украины.

Сейчас наступило время по-настоящему заняться реформой. Мы уже приняли соответствующее решение на заседании Кабинета министров в конце марта по реформированию и реструктуризации ГФС и, в частности, о создании единого юридического лица на таможне.

Вопрос: Это решение действительно принято?

Ответ: Принято. А до этого это решение было согласовано с МВФ. Это наша практика – как надежного партнера – все делать сообща. Реформы ГФС от нас ожидают общество, бизнес и МВФ, что мы, наконец-то, начнем двигаться вперед. И я это обеспечу.

Вопрос: В "Экономической правде" было опубликовано письмо нового и.о. главы ГФС Мирослава Продана о том, что будет очень сложно реализовать предложенную Минфином реорганизацию службы, практически невозможно.

Ответ: Что значит очень сложно? Любые действия требуют усилий. Ему нужно продемонстрировать, что он эффективный руководитель службы, ему нужно показать результат. Решение Кабмина принято, и его нужно выполнять.

Вопрос: То есть, на ваш взгляд, с организационной точки зрения это возможно?

Ответ: Да, и мы это с ним проговаривали раньше. Но сейчас активизировались люди, которые бояться потерять влияние. Однако меня и реформу это не остановит. И руководитель ГФС должен думать о том, как он будет менять службу, а не замораживать ситуацию, которая там сложилась сейчас.

Вопрос: Господин Продан также выразил опасения, что такая реорганизация может внести сумбур в работу таможенных органов, привести к резкому падению платежей.

Ответ: У нас любят сеять панику. И сеют ее те, кто зарабатывает на существующей системе. "Смеют внести сумбур в наше идеальное болотце?" О каком сумбуре они говорят? Например, меньше времени останется на то, чтобы подменить товар в транзите? Ну да, что ж поделаешь, теперь это будет сделать сложнее.

Вопрос: Вы подтверждаете планы по сокращению количества внутренних таможен?

Ответ: Если говорить о таможне, то проблема очень простая - у нас областные таможни занимаются исключительно "решением вопросов": в системе все так интересно построено, что начальник таможенного поста по каким-то процедурным вопросам вынужден обращаться в областную таможню, мол, я этот вопрос не решаю, идите и договаривайтесь там. Но и там многие вопросы не решают, и направляют еще выше.

Такой футбол-волейбол стоит денег и времени. Эффективная таможня – это быстрая таможня, которая позволяет тем, кто честно работает, быстро растаможиться и прийти к потребителю с товаром. Это должен быть вопрос часов, а не дней, тогда как у нас это все превращается в какой-то особый процесс, который стоит денег и бизнесу, и бюджету. Поэтому руководители постов должны иметь больше полномочий, они должны сами принимать решения и брать на себя ответственность. Необходимо убрать лишнее звено и с ним коррупционные связи на местах. Эти связи в областях надо разрывать.

Вопрос: А что делать с существующей конкуренцией между таможнями? Мы все знаем пример, как попытка что-то изменить на Одесской таможне, просто привела к переводу грузов на другие таможни.

Ответ: Таможни не должны конкурировать. Хотя в итоговом бюджете созданы, вопреки нашей позиции, условия для такой конкуренции. В результате, что сейчас происходит? Например, чем больше растаможишь, тем больше финансирования пойдет на дороги области. Я выступал категорически против такого подхода, потому что таможня – это централизованный инструмент государства для сборов в бюджет, там нет места региональной составляющей. Один губернатор пришел ко мне за советом, так как у него "проблема с дорогами…"

Вопрос: …и просил дать ему больше таможни?

Ответ: Не то, чтобы больше таможни, так как понимает, что я не могу дать ему больше таможни. Но он договаривался с поставщиками и другими губернаторами, чтобы растаможивались у него. Таким образом, наши губернаторы оказались в ситуации, когда они вынуждены заниматься тем, чем они заниматься не должны. Мы пошли очень неправильным путем - таможенные платежи должны оставаться централизованными, как по методикам, так и по администрированию.

Не говоря уже о том, что создание централизованных отношений позволяет уменьшить возможности для манипулирования. Например, таможенная стоимость должна быть одинаковая везде.

Вопрос: Это возможно? Многие на рынке говорят, что это невозможно.

Ответ: Почему?

Вопрос: Мол больно много товаров, ценовая ситуация быстро меняется…

Ответ: Железный, конечно, аргумент... Я считаю, что в ГФС должен быть единый центр по определению таможенной стоимости и оценке уровней рисков.. И мы его создадим. А еще создадим у себя, в Минфине, центр мониторинга ценовой информации для независимого контроля. Если у центра ГФС неактуальные цифры, мы будем требовать привести их в соответствие. Вот такой двойной контроль, но именно таким образом эта система будет работать.

Цены меняются, но разве так сложно их отслеживать? Мы же в XXI веке живем, это вопрос IT-систем.

Вопрос: Приводили в пример мандарины.

Ответ: Отлично, привязались к индикативам цены на мандарины и поехали. Все равно информация будет поступать в электронном виде.

Вопрос: Эта единая база таможенной стоимости будет использоваться для оценки рисков занижения такой стоимости? У импортера останется право отстаивать свою цену, отличную от индикативной?

Ответ: Конечно, прав у компаний никто отбирать не собирается.

Подытоживая с таможней… Ее реформирование – это вопрос лидерства, а лидеров у нас мало. У нового руководителя ГФС есть возможность показать, что он умеет управлять этой структурой, и намерен ее менять. У меня такое подозрение, что это письмо о невозможности реорганизации ему подготовили, но раз он это письмо подписал, то это его ответственность. И если он не собирается менять ГФС, то я его поддерживать не буду. Предоставленное время для испытания подходит к концу.

Вопрос: После объединения таможен, следующий этап – объединение с налоговой в одно юридическое лицо. Это записано в программе с МВФ, и срок такого объединения указан до конца марта 2017 года.

Ответ: Давайте я расскажу вам предысторию. Идею объединения налоговой и таможни мы продвигали еще в созданном в 2010 году Координационном центре по внедрению реформ, основываясь на британской модели. Когда я работал в McKinsey в Лондоне, одним из моих клиентов была налоговая служба Британии, где такое объединение осуществили. Поэтому я этот кейс хорошо знаю и понимаю, в чем там преимущества. После рассмотрения нескольких вариантов реформирования налоговой, три года назад выбрали именно Британскую модель, которая сейчас внедряется.

Какая была аргументация у противников? Во-первых, структура таможни лучше организована, поэтому якобы существует риск, что если налоговая ее поглотит, то настанет хаос. Во-вторых, оппоненты говорили, что в объединенном ведомстве больше внимания будет уделяться той его части, которая приносит больше доходов, тогда как вторая часть будет приходить в упадок.

Главный же аргумент в пользу объединения – это синергия. И основная идея была в объединении информационных баз налоговой и таможни, чтобы информация не терялась, а с ней не терялись и деньги, большие деньги. И чтобы во главе единой структуры был один ответственный, у которого бы была мотивация объединять информацию от двух служб и таким образом повышать эффективность. И потом уже отстраивать функциональную модель организации, исходя из того, что это - единые процессы и единые риски. Мы знаем, что предприниматель ввозит товар, платит НДС, налоги на прибыль – это все единая цепочка.

Но получилось, что объединили только на бумаге, а IT-системы так и не объединили. То есть, пошли нашим стандартным путем, все красиво написали и ничего не сделали.

Вопрос: Еще министр доходов и сборов Александр Клименко при Януковиче заявлял, что уже почти объединили базы данных.

Ответ: "Почти"… мы же понимаем, что означает это слово. Фактически выбрали модель единого юрлица, но с тех пор идут танцы: парламент не поддерживает соответствующие изменения (для полноценной реализации нужны изменения в закон), фактически ничего не происходит.

Клименко, кстати, довел эту идею объединения до абсурда, когда предложил создать отдельное министерство доходов и сборов. Мы до сих пор сталкиваемся с последствиями этого решения. Это категорически неправильно, чтобы сильный орган (бывшее Министерство доходов и сборов – ИФ), который занимается реализацией налоговой и таможенной политики еще и сам формировал эту политику. То есть, если что-то не получилось – дособрать! Затем быстро внесли в Кабмин проект или, еще проще, издали собственный приказ, чтобы еще кого-то "прижать" и "дособрать". Это колоссальный, самый очевидный конфликт интересов, который только можно заложить в системе. И он был заложен.

Мы недавно положение о ГФС исправили и убрали все оставшиеся функции, присущие министерству.

Я считаю, что с учетом потерянного времени на данном этапе действительно не стоит объединять таможню и налоговую. Необходимо сделать первый шаг – оптимизировать вертикаль налоговой и вертикаль таможни. Тут даже спорить не нужно. Глупо рассуждать о втором шаге, если мы первый сделать не можем и вынуждены читать письма ГФС о том, что земля плоская и поэтому не может вращаться.

Вопрос: Хотели бы спросить об упрощенной системе налогообложения. Мы уже частично ее коснулись, когда говорили о цепочке прохождения товаров от импорта до продажи. Эта цепочка часто завершается физическим лицом-предпринимателем, и дальше контроль над ценой теряется. Это один из доводов о неэффективности упрощенной системы, который приводят МФО. Есть еще и аргументы о потерях пенсионной системы, бюджета, нарушении конкуренции, которые приводят в пользу необходимости пересмотра этой системы. И в меморандуме с МВФ Киев взял на себя такие обязательства. Вы уже сформировали позицию на этот счет?

Ответ: Честно? Пока этот вопрос не в приоритете.

Вопрос: То есть, пока приоритет – это улучшение администрирования?

Ответ: Проблемы с упрощенной системой - это тоже часть проблемы администрирования. Стандартный пример: в британском праве если ты видишь слона, а не мышь, то ты говоришь, что это слон. У нас же приходит налоговый инспектор к слону, но почему-то пишет, что это мышь.

Вопрос: Точнее, 50 мышей, как в ресторане.

Ответ: Да, в других странах нас бы просто не поняли. Там если это слон, то это слон - восприятие соответствует реальности. У нас – ищут поводы, чтобы увидеть там 50 мышей, или просто не заметить, вместо того, чтобы отстаивать интересы государства. Понятное дело, что в этом есть личный интерес проверяющего.

Поэтому, если говорить об оптимизации упрощенной системы, то для начала нужно просто назвать вещи своими именами. Если супермаркет или большой ресторан разбит на множество ФОП, это неправильно. Очевидно, что это единый комплекс и, соответственно, единый бизнес. Устранение злоупотреблений упрощенной системой - это первый шаг к решению проблемы.

Вопрос: То есть пока первый шаг - назвать слонов слонами, а настоящих мышей не трогать?

Ответ: Конечно. Мы не будем дискриминировать тех, кто по-настоящему имеет право на упрощенную систему. Но те, кто этой системой манипулируют, должны быть из нее выведены. Уверен, такое решение поддержат все, кроме тех, кто на этом зарабатывает.

Вопрос: Еще вопрос по поводу налоговой амнистии и нулевой декларации. Даже ваши коллеги в Национальном банке говорят о целесообразности какой-то амнистии для того, чтобы начать с чистого листа, например, в вопросах валютного регулирования. Но в меморандуме с МВФ есть четкий пункт о том, что амнистии быть не должно. Возможен ли пересмотр этого пункта?

Ответ: Мы с МВФ долго обсуждали возможные варианты. У них действительно очень жесткая позиция, что амнистии быть не должно. По их мнению, риск состоит в том, что амнистия может оказаться просто "пшиком", и я разделяю такое мнение. Многие страны проводили амнистию, и практика показала, что она не была эффективной.

Кроме того, очень многое зависит от эффективности самой фискальной службы: чем слабее организация, тем вероятнее, что будет именно "пшик". Амнистия – это подведение окончательной черты, а не 39-ое, последнее, "китайское" предупреждение, которое мы по факту можем получить. При таком "китайском" предупреждении результат будет неравномерным – кто-то сделает, а кто-то проигнорирует. Поэтому позиция МВФ такова: необходимо сначала усилить фискальную службу. Вот почему так важна институциональная реформа ГФС.

Важным также является реализация плана BEPS (Base Erosion and Prfit Shifting, план действий ОЭСР по противодействию размыванию налогооблагаемой базы и выводу прибыли из-под налогообложения), к которому мы присоединились с 1 января 2017 года. Там, в принципе, понятно, что для внедрения некоторых рекомендаций BEPS, например, КИК (контролируемые иностранные компании), целесообразно рассмотреть вопросы амнистии. Но пока мы фокусируемся на четырех минимально необходимых рекомендациях этого плана, и мы обязаны их внедрить, раз уж мы присоединились, и сфокусироваться на реформе ГФС. Еще раз подчеркну: мы эту реформу сделаем, если проявим настойчивость. Вот тогда можно будет говорить о какой-то амнистии, а до этого я такой возможности не вижу…

Вопрос: Но без амнистии сомнительной выглядит и идея всеобщего декларирования?

Ответ: Согласен.

Вопрос: В программе также есть обязательство Украины ввести такой инструмент, как "непрямые методы" (силовое подразделение – ИФ). Бизнес реально этого боится. Вы не видите здесь рисков?

Ответ: Я вижу колоссальные риски, особенно при такой фискальной службе, которую имеем сейчас.

Вопрос: Как вы решите эту задачу?

Ответ: Сначала реформируем ГФС, а потом поговорим о возможности введения "непрямых методов". Мы как раз и отвоевывали такое прочтение этого пункта, потому, что с нынешней ГФС запускать "непрямые методы" нельзя. Какой сейчас уровень доверия к ГФС? Его нет вообще. Или мы хотим реально взорвать ситуацию? Нужно сначала заслужить доверие своей работой.

Вопрос: Еще один интересный пункт в обновленном меморандуме – создание подразделения по надзору за фискальными рисками госпредприятий. Расскажите об этом. Это какой-то следующий этап после утверждения правительством финансовых планов? Не этим ли занимается Государственная аудиторская служба (бывшее КРУ)?

Ответ: Не совсем. Это департамент в составе Минфина, который будет анализировать риски, связанные с деятельностью госпредприятий, их влияние на бюджет. Это очень важная функция. Но, к сожалению, у нас в министерстве она пока слабая. Отдельное подразделение уже создано, сейчас будем его усиливать, чтобы оно могло полноценно выполнять эти функции.

Вопрос: А с Государственной аудиторской службой эти подразделение не будет конфликтовать?

Ответ: Нет, это разные институции с разными функциями. Задача министерского подразделения – это больше анализ, прогнозирование. Поскольку крупные компании у нас очень разные, оно должно сформировать картину, что это за компании, чем они занимаются, риски их влияния на бюджет - ведь мы зачастую даже не понимаем, что там происходит.

Вопрос: А, кстати, Госфинмориторинг, он пока вне дискуссии о Службе финансовых расследований (СФР)? Это так и должно быть, или пока просто не время?

Ответ: У Госфинмониторинга совершенно четкие функции, закрепленные международными договорами. Да, эта институция, находится в системе Министерства финансов, но мы не будем никоим образом ее интегрировать в СФР.

СФР - это отдельная структура это правоохранительный орган, который будет заниматься расследованиями экономических преступлений против государства.

Вопрос: То есть, Госфинмониторинг остается таким, каким он есть?

Ответ: Да. Еще раз, СФР - это правоохранительный орган, который будет расследовать злоупотребления в экономической сфере. Там будут работать детективы, которые должны проводить и оперативно-розыскные мероприятия, и следствие, чтобы служба была по-настоящему эффективной и независимой. Это будет компактный орган, а основные методы работы - анализ данных и работа с цифрами. Его главная задача - борьба с серьезными экономическими преступлениями и сложными схемами. По сравнению с тем, как работала налоговая милиция, в новой службе будут совершенно другие подходы, другой интеллектуальный уровень и подготовка.

(продолжение следует)