23 березня 2021 року Венеційська комісія (головний дорадчий орган Ради Європи з конституційних та виборчих питань) та ОБСЄ/БДІПЛ ухвалили спільний висновок щодо нового проєкту закону "Про політичні партії", який, за задумом авторів (а головний автор - Вікторія Подгорна, "Слуга народу"), має замінити застарілий закон "Про політичні партії в Україні" від 2001 року.

У 2002 році Венеційська комісія вже давала оцінку чинному закону, в якому його розкритикувала.

Критика стосувалася, зокрема, положень про те, що в Україні можуть існувати лише загальнонаціональні партії; заборони на участь іноземців у діяльності партій; складної процедури реєстрації; широких повноважень Міністерства юстиції; непропорційних обмежень свободи об'єднань.

Погляд Венеційської комісії в цілому відображав (та й досі відображає) ліберальне ставлення до свободи об'єднань, яке передбачає широкі права учасників політичного процесу, процедурні гарантії невтручання у внутрішньопартійні справи тощо.

Однак автори нового закону про політичні партії вирішили обрати іншу концептуальну модель, яку Венеційська комісія окреслила як "егалітарно-демократичну", пропонуючи звести нанівець навіть ті частки ліберального підходу, які були закладені в законі 2001 року. За задумом розробників, законодавче регулювання діяльності партій має визначати порядок усіх (або абсолютної більшості) внутрішньопартійних процедур; останнє, на думку авторів, допоможе створити гарантії внутрішньопартійної демократії.

Революційними виявились такі новели законопроєкту, як створення реєстру членів партій, необхідність подвійної процедури підтвердження діяльності партії, правові запобіжники щодо довічного переобрання керівника партії та багато іншої бюрократичної рутини.

Логіка та принципи, закладені в новому законопроєкті, не покращають стан з виконанням рекомендацій Венеційської комісії від 2002 року, а деякі положення навіть віддаляють ще далі наше регулювання від стандартів Ради Європи, йдеться у висновку.

Втім, варто згадати, що не завжди поради з Венеційської комісії є належними у реальних обставинах.

Участь іноземців у політичному партійному житті або можливість утворення регіональних партій (позиція комісії) виглядають небезпечними у сучасних реаліях війни та окупації частини територій України. З іншого боку, сутнісний підхід до гарантій свободи об'єднань, який виражається у широкій внутрішньопартійній автономії, простій процедурі реєстрації, обмеженні права Міністерства юстиції щодо контролю над партіями, абсолютно відповідає приписам Конституції та найкращим європейським практикам.

Однак факт є фактом: "Венеційка" відкинула концептуальне ядро нового законопроєкту, яке полягало в деталізації всіх аспектів і сторін партійного життя, пояснивши, що вважає його надмірним.

Майже до кожної нової статті комісія висловила зауваження.

Експерти Ради Європи та ОБСЄ пояснили, що питання внутрішньопартійного життя мають залишатися на розсуд партій, а не бути предметом законодавчого регулювання. До того ж серйозне занепокоєння у них викликав каральний підхід навіть до найменших порушень профільного законодавства. Досить промовистим виглядає й те, що законопроєкт викладений на 40 сторінках, а зауваження Венеційської комісії виписані на 35 сторінках (!).

На чому ж наполягає комісія, які параметри закону відповідатимуть європейським стандартам?

По-перше, необхідно зменшити бюрократизацію партійного життя. Партії захищаються рамковою статтею про свободу об'єднань за Європейською конвенцією про захист прав людини. А ця стаття гарантує невтручання у партійне життя як з боку органів виконавчої влади, так і законодавчої. Чим більше обов'язків, покладених на партії, буде закріплено, тим простіше уряду знайти порушення в їхній діяльності, створюючи перепони для діяльності опозиційних партій.

По-друге, ноу-хау проєкту щодо створення онлайн реєстру членів партії не відповідає вимогам Конвенції та демократичним стандартам, порушуючи право на приватність політичного вибору громадян.

По-третє, санкції щодо партій (заборона чи штраф) мають бути пропорційними, а у запропонованому проєкті вони такими не є.

По-четверте, подвійне підтвердження утворення партії є необов'язковим і лише сприяє додатковим перепонам на шляху до реалізації громадянами свого права на об'єднання (зокрема, у створенні нових партій).

Це, ще раз наголосимо, не повний перелік зауважень.

Венеційська комісія хоч і привітала наміри українського парламенту реформувати партійне законодавство, але наголосила, що демократія "знизу догори" не може будуватися на законі, ідея якого викладена за принципом "згори вниз".

І хоча до певних тез, підтриманих Венеційською комісією, можна і варто мати зауваження (як-от до питання про участь іноземців у розбудові партій), але є також речі, з якими авторові складно не погодитися.

Вихідною точкою для регулювання діяльності партій має бути не структурування їхньої внутрішньої діяльності, а чітке визначення випадків, (а) коли діяльність партій може бути заборонена, (б) коли партії позбавляються державного фінансування. Це постулати реформи.

Усе, що не заборонено, має бути дозволене, аби самій партії було зручно.

Багатьох здивує, що статут найліберальнішої парламентської партії "Голос" є більш авторитарним за статут "ОПЗЖ". Але якщо така партійна диктатура влаштовує "Голос" - це залишається вибором "Голосу".

Державі не треба нав'язувати правила, за яким партія всередині висуває кандидатів на вибори, обирає керівні органи тощо, оскільки політична турбулентність від цього не зникне, а лише ускладниться правовими колізіями.

Інститут мирних зібрань працює і є дієвим в Україні без законодавчого регулювання. За такою логікою має продовжуватись і партійне регулювання, яке визначатиме виняткові випадки, коли діяльність партій підлягатиме забороні, і не зачіпатиме внутрішньопартійне життя, яке буде набагато здоровішим без опіки держави.

Богдан Бернацький, старший лектор Києво-Могилянської академії