У президента Виктора Януковича есть максимум два года, чтобы перестроить всю систему государственной власти. Цель начатой перестройки - полностью подчинив себе исполнительную ветвь, взять под жесткий контроль законодательную и судебную ветви власти и ограничить права местного самоуправления.

Главная цель Януковича - выборы-2015 без серьезных конкурентов. За это время президенту важно успеть провести непопулярные реформы - закончить уже начатую налоговую, а также реализовать пенсионную и трудовую. Предполагается, что публичную ответственность за них возьмут на себя исполнители - топ-стрелочники. К примеру, вице-премьер Сергей Тигипко, взваливший на себя значительную долю негатива при разработке и принятии Налогового кодекса, уже трудится над новым документом - Пенсионным кодексом.

А вот вторую часть президентского срока, по замыслу канцелярии главы государства, Виктор Янукович посвятит отстранению от власти представителей крупного капитала (хотя бы частичному), борьбе с коррупцией и другим популярным среди избирателей мерам. С тем чтобы к весне 2015 года выйти на финишную прямую президентской гонки уже в качестве ее бесспорного лидера.

Так что глава администрации президента Сергей Лёвочкин говорит искренне, когда отмечает, что Янукович сознательно идет на непопулярные шаги. «Он понимает, что это отразится на его рейтинге, но президент имеет политическую волю и ответственность перед своими избирателями. Если всё пойдет по плану, то в 2015-м у Виктора Федоровича не будет никаких конкурентов», - заверяет Лёвочкин.

Упражнения в умножении на ноль

Логике этого сценария и подчинены все действия Виктора Януковича. Когда он в марте назначил первый состав правительства, то действовал по принципу: всем «сестрам» - участникам коалиции, закулисным и явным политическим партнерам, а также спонсорам - по обещанным серьгам. А сам принялся укрощать Фемиду. И спустя полгода достиг главного успеха, через Конституционный суд вернув себе дореформенные полномочия, которыми обладал президент Леонид Кучма. Верховная Рада к моменту возвращения старой редакции Основного закона уже была деморализована и подчинена главе государства.

Возвращение к старой редакции Конституции дало президенту моральное право считать себя свободным от обязательств перед членами коалиции, политическими спонсорами и, наконец, перед самой Партией регионов.
Второй виток усиления президентской власти случился накануне местных выборов, результаты которых оказались положительными для президента. Ведь 31 октября был зафиксирован первый после президентских выборов социологический срез на предмет лояльности народа и представителей местного самоуправления не просто правящей партии, а лично Виктору Януковичу.

Возвращение к старой редакции Конституции не только автоматически нивелировало роль партий, образовавших пропрезидентскую коалицию. Оно превратило Кабмин в неполитический орган, а также дало президенту моральное право считать себя свободным от обязательств перед членами коалиции, политическими спонсорами и, наконец, перед самой Партией регионов.

По итогам кампании правящая партия получила контроль над значительной частью местных советов. После чего Янукович совершил еще одно арифметическое действие, умножив «на ноль» уже правительство. Причем случилось это в конце года, сразу после принятия непопулярного Налогового кодекса и незадолго до длинных новогодне-рождественских праздников, позитив которых должен погасить поднятую новшествами волну негатива и непонимания.

За время, прошедшее после появления 9 декабря указа президента «Об оптимизации системы центральных органов исполнительной власти», авторы административной реформы не представили концепции и механизмов ее проведения. Указ, поданный стране как первый этап административной реформы, по содержанию остается единичным, рамочным документом.

Сергей Лёвочкин заявил, что такая таинственность обусловлена нежеланием инициаторов изменений сталкиваться с противодействием со стороны чиновничьего аппарата среднего звена. Как утверждают источники «Эксперта» в Верховной Раде и Кабмине, проведенные и анонсированные мероприятия реформы встретили сопротивление и у политических спонсоров команды власти. Ведь те вложили немалые средства в «покупку» кресел и полномочий для своих ставленников.

Чтобы снять вопросы о дальнейшей судьбе реформы, Лёвочкин потребовал первый ее этап завершить до нового года реализацией указа. Кроме этого, Верховная Рада намерена принять антикоррупционный пакет законов, законы о государственной службе, о центральных органах исполнительной власти, о естественных монополиях, о регуляторах. Далее, по его словам, грядут экономическая реформа, окончание судебной реформы, преобразование криминальной юстиции, антикоррупционная реформа, а также трансформация политической системы. При этом глава администрации не представил никакой конкретики по срокам, направлениям и формам реализации таких глобальных преобразований.

Это дало экспертам повод усомниться в том, что за первым этапом начатых изменений последует продолжение. «О полновесной административной реформе речь не идет. Прикрываясь высказанными МВФ требованиями ее проведения, президент и его администрация попытались окончательно очистить правительство от "квотников" - представителей коалиции», - уверяет директор группы Polittech Тарас Березовец.

Утро после боя

В результате сокращения штатов Кабмина в ночь с 9 на 10 декабря больше всего пострадали в кадровом плане коммунисты и ставленники Блока Литвина. Помимо министерских портфелей - уволены министр экономики Василий Цушко (квота КПУ), министр труда и соцполитики Василий Надрага, министр транспорта Константин Ефименко (квота Блока Литвина) - эти силы потеряли целый ряд постов заместителей министров, а также руководящих должностей в правительственных комитетах.

Примечательно, что наименее денежные и наиболее трудозатратные посты достались представителям «луганской группы» Партии регионов и Сергею Тигипко. Перед ними стоят самые сложные и наименее популярные задачи: проведение пенсионной реформы и коррекции трудового законодательства, реформирование жилищно-коммунального хозяйства. В более выгодном положении оказалась группа Рината Ахметова, потерявшая лишь министра молодежи и спорта Равиля Сафиуллина, но получившая расширение полномочий вице-премьера Бориса Колесникова. Кроме того, усилились полномочия зампреда администрации Ирины Акимовой в связи с уже свершившимся и грядущим расширением влияния самой президентской канцелярии.

Как свидетельствуют источники в администрации президента, при проведении нынешних структурных изменений в правительстве не ставились задачи расстановки конкретных людей. Именно поэтому в Кабинете Николая Азарова остались министры, которым прочили увольнение. «Их пребывание на постах - явление временное. После проведения глобальных сокращений, выяснения списка уволенных, недовольных и требующих трудоустройства, а также по окончании "кадровой инвентаризации" будет назначено новое правительство», - уточняет собеседник «Эксперта» из администрации президента.

Торжество принципа единоначалия

Еще одно следствие «оптимизации центральных органов исполнительной власти» - в неуклонном росте влияния президентской администрации. Если во времена Леонида Кравчука и первые годы правления Леонида Кучмы администрация главы государства исполняла роль канцелярии, то сейчас быстро превращается во второе правительство.

На смену правительственным комитетам пришли новые органы исполнительной власти - инспекции, службы и администрации. Их руководителей назначает непосредственно президент.

Это происходит вследствие продолжающегося расширения кадровых полномочий самого президента. В начале октября Верховная Рада приняла новый закон о Кабинете министров. Он отвечал требованиям Конституции 1996 года и позволял главе государства определять кадровый состав Кабмина, увольнять премьера и генпрокурора без участия парламента. Затем своим указом от 9 декабря Янукович упразднил правительственные комитеты, прежде подчиненные министерствам. Им на смену пришли высшие органы исполнительной власти - инспекции, службы и администрации. У них уже другой правовой статус, независимый от министерств. А их руководителей назначает не глава профильного ведомства, а непосредственно президент, который отныне контролирует всю систему исполнительной власти без посредничества правительства.

Если еще учесть, что Виктор Янукович выстраивает свою специфическую систему отношений с представителями местного самоуправления - мэрами (самый яркий пример - история столичного градоначальника Леонида Черновецкого) и местными советами (см. «Праздник урожая»), то можно сделать окончательный вывод о скорости и масштабах процесса концентрации власти в руках главы украинского государства.

Цена экономии

На фоне такого масштабного перераспределения политических полномочий в системе исполнительной власти заверения инициаторов реформы в том, что одним из ее следствий будет сокращение бюджетных расходов, оказались на втором плане.

Конкретная сумма экономии не фигурирует даже в проекте госбюджета-2011, разработанном Минфином и принятом на прошлой неделе в первом чтении. Более того, расходная часть этого документа вообще рассчитана без учета админреформы, там прописана старая схема бюджетных распорядителей. Правда, в ходе последнего заседания Кабинета министров глава правительства Азаров поручил распорядителям переписать проект госбюджета ко второму чтению с учетом административной воли президента.

О том, сколько удастся сэкономить средств на реорганизации исполнительной власти, можно судить по косвенным признакам и заявлениям первых лиц. По оценкам самого Януковича, в результате реорганизации органов исполнительной власти и сокращения числа госчиновников экономия бюджетных средств уже в 2011 году составит миллиард гривен. Сэкономят на обслуживании оптимизированного госаппарата и зарплатах чиновников.

«Думаю, реальных расчетов нет ни у кого, поскольку процесс админреформы хаотичен. Считали, как умели: экономия за счет сокращения 30 процентов госслужащих, плюс уменьшение расходов на канцтовары, ремонт техники, закупку столов, стульев и прочее», - поясняет появление суммы в миллиард гривен заместитель председателя Комитета ВР по вопросам бюджета, народный депутат от НУНС Павел Жебривский. Опрошенные специалисты по вопросам админреформы и вовсе сомневаются, что затеянная реорганизация вообще позволит урезать расходную часть бюджета. Сотрудники ликвидированных органов будут вливаться в министерства и другие центральные органы исполнительной власти. У многих из-за дополнительной нагрузки, «навешенной» в результате сокращения специалистов, автоматически будут расти должностные оклады.

«Я уже проходил через это при попытке президента Кучмы провести админреформу в 1999 году, когда работал в Министерстве экологии и природных ресурсов. Из-за этой реформы почти год министерство было парализовано. Тогда не просто поменялись вывески ведомств, изменился их статус. Реорганизация министерства на практике заканчивается утверждением новой структуры, нового положения о министерстве, сменой помещений и функций. Однако госрасходы только возросли», - рассказал «Эксперту» бывший заместитель министра труда и социальной политики Павел Розенко.

На практике из госорганов в первую очередь сократят госслужащих-пенсионеров. Их, согласно трудовому законодательству, сначала предупредят об увольнении, а затем освободят от занимаемой должности, что займет не менее двух месяцев. «Каждому уволенному по сокращению работнику полагается выплата выходного пособия. Не достигшие пенсионного возраста чиновники, не найдя работы, пойдут регистрироваться в Центр занятости и на протяжении года будут получать помощь в размере своей заработной платы. Это дополнительная нагрузка на бюджет», - говорит Розенко.

Кроме того, по многим министерствам структурная реорганизация иллюзорна, что также нивелирует заявленные планы экономии. Например, в рамках админреформы социально-трудовых ведомств аппарат и статус некоторых органов только расширяются, что требует дополнительного финансирования. «Возьмем, к примеру, вновь созданную службу по вопросам ветеранов и инвалидов. Это ведомство сформировалось в результате реорганизации Государственного комитета по делам ветеранов, к тому же на него возложили функции по реализации госполитики в сфере социальной защиты инвалидов. Сотрудники ликвидированного комитета перебегут в новую структуру. Зарплатная экономия - ноль», - констатирует народный депутат от НУНС Ксения Ляпина.

 

Дитя без глаза

Виктор Пинзеник, бывший министр финансов:

- Сокращение административного аппарата, ликвидация госорганов и увольнение бюрократов - безусловный позитив админреформы. Чем меньше у ребенка нянек, тем лучше для его воспитания. И глаз цел.

Другой вопрос, по какой логике сокращали те или иные ведомства. С моей точки зрения, административную реформу следует проводить, исходя из функциональной целесообразности ведомств. От этого зависит наименование и количество ведомств, а также польза, которую они будут приносить обществу. Эту реформу следовало бы начать с перераспределения функций, а после ликвидировать госорганы. В нашей стране у каждого направления - от образования до здравоохранения - масса опекунов. А значит, дитя без глаза.

Кроме того, деятельность всех органов исполнительной власти, не являющихся министерствами, так или иначе должны координировать эти министерства. Эффективный управленец - тот, кто управляет своим аппаратом и имеет возможность выбирать себе подчиненных, а при необходимости - увольнять их. В противном случае административная реформа закончится увеличением числа чиновников и появлением новых государственных структур с разнообразными статусами.

Если судить об эффективности нынешней административной реформы в денежном эквиваленте, то к существенной экономии она пока не приведет. Хотя некоторые положительные результаты всё-таки есть. Например, сумма сэкономленных на админреформе средств в проекте госбюджета-2011 составляет 2,6 миллиарда гривен на следующий год. При этом лишь незначительная экономия достигается за счет уменьшения расходов на заработную плату чиновникам. Однако эффект экономии нивелируется дополнительной нагрузкой на бюджет, связанной с увольнениями. Ведь бывшим чиновникам придется выплачивать выходное пособие. К тому же, надо учесть, что уволят их не сразу, а через некоторое время. Так что эффект будет заметен только в 2012-м.

Записала Светлана Крюкова

Пример сумбурности

Анатолий Ткачук, директор по науке и развитию Института гражданского общества, бывший заместитель министра регионального развития и строительства:

- Первый этап административной реформы не очень логичен. Реформа лишена цели. Ранее, когда речь шла об административной реформе, мы говорили о необходимости отделить органы, где принимаются политические решения, от исполнительных и контролирующих органов.

Эти проекты реформ были разработаны много лет тому назад. Каждый год они уточнялись, а в результате мы получили смешанный вариант реформы. Взять, к примеру, Министерство энергетики и угольной промышленности. Энергетика - понятие всеобъемлющее, это сфера. А угольная промышленность - сектор. Еще пример - Министерство регионального развития, строительства и жилищно-коммунального хозяйства. Региональное развитие - действительно функция государства. Сфера строительства - точно не министерское дело, поскольку представляет собой техническое регулирование. Сфера жилищно-коммунального хозяйства вообще не относится к компетенции государства, а скорее к сфере ведения органов местного самоуправления. Как синхронизировать между собой эти сектора - для меня большой вопрос.

Еще один пример сумбурности в подходе к админреформе - новосозданное Министерство экономического развития и торговли. После ликвидации Госкомпредпринимательства у экономического ведомства появились дополнительные функции, что еще больше усложнит работу данной структуры. Минэкономики всегда имело проблемы из-за разнообразия полномочий. Чиновники министерства предоставляли разрешения на госзакупку, администрировали сотни государственных программ, которые вообще не требуют вмешательства. Министерству некогда было заниматься макроэкономикой. Авторам административной реформы следовало освободить его от лишних обременительных функций, не касающихся макроэкономики.

Записала Светлана Крюкова

Благодарные и дисциплинированные

Виктор Тимощук, заместитель главы Центра политико-правовых реформ:

- В ходе второго этапа административной реформы, затеянной Януковичем, продолжится централизация исполнительной власти. Со временем рычаги власти полностью сконцентрируются в администрации президента. В дальнейшем эта тенденция приведет к общему нивелированию роли и места Кабинета министров во власти. На данном этапе нам обещают появление новой редакции законов «О государственной службе Украины» и «О Кабинете министров», что еще больше усугубит ситуацию.

Сегодня президент неконституционным способом отобрал у Кабмина право назначать заместителей министров. В будущем он добьется права назначать руководителей второстепенных аппаратов, что фактически будет означать полное замыкание исполнительной власти на главе государства и построение жесткой вертикали, которая если и будет эффективной, то в очень отдаленной перспективе. Всё это, в свою очередь, приведет к отсутствию какой-либо инициативы со стороны министерств, в частности, и Кабмина в целом.

Гиперболизированная роль администрации президента - не такое уж и благо. В большинстве случаев обычные госслужащие министерств больше дорожат законностью решения, нежели чиновники, действующие по прямому указанию влиятельного политика, - в знак благодарности за службу. Человек, назначенный по политической квоте, более склонен к риску и коррупции.

Записала Светлана Крюкова

По инерции традиции

Виктор Мусияка, народный депутат Украины II и IV созывов, один из авторов Конституции Украины:

- То, что сегодня происходит с властью, я не стал бы называть административной реформой. Отсутствие логики и целей всегда сбивает с пути. Нынешний процесс я назвал бы унификацией госорганов и переходом полномочий по подбору и управлению кадрами из компетенции министров к президенту. Последний вариант Конституции предоставляет президенту возможность назначать не только руководителей министерств, но и их заместителей, а также глав второстепенных ведомств исполнительной власти. Таким образом, глава государства, который формально не является субъектом исполнительной власти, подчинит себе весь Кабинет министров. Кроме того, чтобы административная реформа оказалась эффективной, необходимо сначала провести территориальную реформу.

Всё это - результат традиции, установившейся с первых дней независимости нашей страны. Украинцы, слабо понимая разницу между либеральной и рыночной экономикой, с головой окунулись в процесс рыночных реформ. При этом у страны и управленцев было множество механизмов нивелирования негативных последствий этих реформ.

Сейчас мы тоже действуем по наитию, точнее, выполняем условия Международного валютного фонда, требующего от правительства во что бы то ни стало уменьшить бюджетный дефицит. Пока я вижу общую дезорганизацию государства.

Записала Светлана Крюкова